Sentenza n. 1295/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la diffida con cui ARPAE le aveva contestato la violazione di numerose condizioni dell’AIA n. 5262/2022, imponendo il ripristino della conformità dell’impianto entro termini brevi e prospettando, in caso di inottemperanza, la possibile revoca dell’autorizzazione. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 29-decies del d.lgs. 152/2006, degli artt. 1, 7, 9 e 10 della l. 241/1990, del contraddittorio, della partecipazione procedimentale, della leale collaborazione e della buona fede, lamentando la tardiva trasmissione del rapporto ispettivo e l’adozione della diffida prima dell’esame delle osservazioni presentate nel procedimento sanzionatorio. Con il secondo motivo ha denunciato la violazione degli artt. 41 e 97 Cost. e dell’art. 14 della l. 689/1981, anche in relazione al superamento del termine per la contestazione delle violazioni. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 5, 29-quater, 29-decies e 29-quaterdecies del d.lgs. 152/2006, nonché carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento e contraddittorietà, sostenendo che molte prescrizioni non avrebbero avuto carattere vincolante o non sarebbero state adeguatamente accertate. Con il quarto motivo ha lamentato l’irragionevolezza e sproporzione dei termini assegnati per adempiere. La ricorrente ha inoltre contestato le prescrizioni relative all’uso promiscuo di serbatoi e apparecchiature, alla realizzazione di nuove aree di carico e scarico, all’utilizzo di un reattore per finalità diverse da quelle autorizzate, alle modalità analitiche, alla tracciabilità dei rifiuti e alla documentazione delle reti fognarie. Con i motivi aggiunti ha impugnato il riscontro alla diffida, le ulteriori prescrizioni e il provvedimento conclusivo del 10 febbraio 2026, deducendo invalidità derivata e vizi propri. È stata inoltre proposta domanda di annullamento del diniego parziale formatosi sull’istanza di accesso e di esibizione degli atti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti, compensando le spese. Ha preliminarmente dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sui verbali di contestazione delle sanzioni amministrative, ritenendo che la relativa impugnazione spettasse al giudice ordinario; tale difetto ha comportato l’inammissibilità della sola parte della seconda censura diretta contro i verbali considerati autonomamente. Ha ritenuto tuttavia sussistente l’interesse alla decisione sulla diffida, nonostante l’adempimento delle prescrizioni, perché la ricorrente contestava il fondamento stesso degli obblighi e sosteneva che l’AIA avesse un contenuto diverso. Nel merito, ha escluso la necessità di un previo esame delle osservazioni rese nel distinto procedimento sanzionatorio: la diffida e il procedimento sanzionatorio sono procedimenti paralleli e non necessariamente collegati. Ha qualificato la diffida ex art. 29-decies, comma 9, lett. a), d.lgs. 152/2006 come misura ripristinatoria urgente e non sanzionatoria, sicché l’urgenza del ripristino giustifica l’omissione di una fase partecipativa tra rapporto ispettivo e diffida. Il termine di due mesi per la trasmissione del rapporto ispettivo è stato ritenuto ordinatorio e non perentorio, in assenza di un’espressa previsione normativa. Il Collegio ha poi affermato che le condizioni contenute nell’AIA sono vincolanti per il gestore che scelga di esercitare l’attività; una volta accertata la difformità dell’esercizio rispetto all’AIA, l’autorità di controllo è tenuta a imporre il ripristino della conformità, senza necessità di ulteriori accertamenti discrezionali. L’aggiornamento del Manuale di Gestione Operativa non può modificare l’assetto o le condizioni dell’AIA, né legittimare usi diversi delle apparecchiature e delle sezioni impiantistiche; per tali modifiche occorre una preventiva variazione dell’autorizzazione, anche non sostanziale ove ne ricorrano i presupposti. Il pericolo per l’ambiente non deve essere autonomamente dimostrato per ogni singola prescrizione, essendo insito nella violazione di una condizione autorizzativa posta a tutela ambientale. La diffida non disponeva la revoca dell’AIA, ma indicava la revoca come possibile conseguenza, da valutare concretamente, dell’eventuale mancato adempimento. Le contestazioni relative ai serbatoi, alle nuove aree di carico e scarico, al reattore, alla vasca e ai diversi usi delle apparecchiature sono state ritenute fondate sull’accertata innovatività o diversità rispetto all’assetto autorizzato. Sono state ritenute legittime anche le prescrizioni sulle metodiche analitiche e sulla tracciabilità dei rifiuti. La ricorrente non ha fornito prova sufficiente dell’inesistenza dei presupposti della diffida né dell’illegittimità delle prescrizioni. Quanto all’accesso, il TAR ha rilevato la carenza di interesse concreto e attuale, osservando inoltre che scambi interni, appunti, minute e relazioni istruttorie informali non risultano ordinariamente soggetti all’accesso. I motivi aggiunti, fondati sulle medesime censure, sono stati respinti per le stesse ragioni.

Norme richiamate

• art. 29-decies d.lgs. 152/2006

  La diffida ex art. 29-decies, comma 9, lett. a) del TUA

  La diffida è una misura ripristinatoria urgente, non sanzionatoria, diretta a ottenere la conformità dell’esercizio dell’impianto alle condizioni dell’AIA; l’urgenza consente di omettere una fase partecipativa immediatamente precedente alla diffida.

• art. 29-decies, comma 5, d.lgs. 152/2006

  impone la trasmissione del Rapporto Ispettivo entro due mesi dalla visita ispettiva

  Il termine per la trasmissione del rapporto ispettivo è ordinatorio e il suo superamento non preclude l’adozione della diffida, poiché la legge non lo qualifica espressamente come perentorio.

• art. 29-quaterdecies d.lgs. 152/2006

  la violazione dell’art. 29-decies, comma 2, del TUA (sanzionata dall’art. 29-quattuordecies, comma 8)

  Le violazioni sanzionatorie relative all’AIA e i relativi verbali appartengono alla cognizione del giudice ordinario, non a quella del giudice amministrativo.

• art. 29-nonies d.lgs. 152/2006

  Qualsiasi variazione in relazione alle metodiche analitiche, strumentazione, modalità di rilevazione, ecc. costituisce modifica del Piano di Monitoraggio da comunicare/richiedere e valutare dell’installazione, preventivamente ai sensi dell’art. 29-nonies

  Le modifiche dell’assetto impiantistico, delle modalità analitiche o delle condizioni di esercizio devono essere previamente sottoposte al procedimento autorizzatorio previsto; non possono essere introdotte unilateralmente mediante il Manuale di Gestione Operativa.

• art. 184-ter, comma 3, d.lgs. 152/2006

  criteri e condizioni cui è subordinata la cessazione della qualifica di rifiuto

  La disposizione è richiamata nel quadro delle condizioni autorizzative relative ai processi di recupero e ai prodotti EoW, senza costituire la ratio decisiva della sentenza.

• art. 7 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale non è stata ritenuta necessaria nella fase immediatamente precedente alla diffida urgente ex art. 29-decies.

• art. 14 l. 689/1981

  impone l’obbligo di comunicare “immediatamente” e, comunque, “entro il termine di novanta giorni” il verbale di contestazione

  La disposizione riguarda il distinto procedimento sanzionatorio e non impedisce l’adozione della diffida ambientale prima della definizione delle osservazioni del gestore.

• art. 116 c.p.a.

  È stato richiamato dalla ricorrente per la domanda di accesso, respinta per carenza di interesse concreto e attuale.

Massime di principio

• La diffida prevista dall’art. 29-decies, comma 9, lett. a), d.lgs. 152/2006 ha natura ripristinatoria e urgente, non sanzionatoria; pertanto, la sua adozione non richiede necessariamente un previo contraddittorio con il gestore dopo la trasmissione del rapporto ispettivo.
• Il termine previsto dall’art. 29-decies, comma 5, d.lgs. 152/2006 per la trasmissione del rapporto ispettivo entro due mesi dalla visita ha natura ordinatoria, salvo diversa ed espressa qualificazione legislativa, e il suo superamento non impedisce l’adozione della diffida.
• Le condizioni contenute in un’AIA sono vincolanti per il gestore che esercita l’attività autorizzata; accertata la difformità dell’esercizio rispetto all’assetto autorizzato, l’autorità di controllo può e deve imporre il ripristino della conformità senza necessità di dimostrare, per ciascuna violazione, un autonomo e concreto danno ambientale.
• Il Manuale di Gestione Operativa ha funzione attuativa e organizzativa e non può modificare le condizioni dell’AIA né autorizzare l’utilizzo di impianti, serbatoi, apparecchiature o metodiche per finalità diverse da quelle autorizzate; tali modifiche richiedono una preventiva variazione dell’autorizzazione.
• La contestazione giudiziale dei verbali relativi alle sanzioni amministrative in materia di AIA appartiene alla giurisdizione ordinaria, mentre rientra nella giurisdizione amministrativa l’impugnazione della successiva diffida volta al ripristino della conformità dell’impianto all’AIA.

Come è indicizzato