Sentenza n. 4870/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva stipulato con il Comune una convenzione urbanistica per l'attuazione di un piano di recupero, versando € 287.716,20 a titolo di oneri e standard qualitativi e cedendo aree per complessivi 8.623,75 mq. Il piano non era stato eseguito e la convenzione era scaduta, sicché la società aveva chiesto l'accertamento del diritto alla ripetizione dell'importo e alla restituzione dei terreni. Il TAR aveva accolto la domanda ravvisando uno squilibrio sinallagmatico. Il Comune ha appellato deducendo violazione e falsa applicazione degli artt. 2033 e 1376 c.c., dell'art. 23 Cost. e dei principi in materia di irripetibilità degli oneri versati in forza di convenzioni urbanistiche. Secondo l'appellante, la convenzione e il piano non erano mai stati annullati, risolti, revocati o dichiarati decaduti; il pagamento era quindi assistito da una causa giustificatrice tuttora valida. Il Comune ha inoltre dedotto, in via subordinata, un errore materiale nella quantificazione delle aree da restituire. La società ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per violazione degli artt. 104 e 105 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità. Ha chiarito che il divieto di domande ed eccezioni nuove previsto dall'art. 104, comma 1, c.p.a. opera, per l'originario ricorrente, quale preclusione all'ampliamento del thema decidendum, mentre per la parte resistente riguarda le sole eccezioni in senso tecnico non rilevabili d'ufficio e non le mere difese formulate per contrastare i motivi d'appello. Ha inoltre ritenuto inconferente il richiamo all'art. 105 c.p.a., poiché il Comune non aveva chiesto l'annullamento con rinvio della sentenza, ma la riforma mediante appello ai sensi dell'art. 101 c.p.a. Nel merito, ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Le convenzioni urbanistiche sono accordi sostitutivi di provvedimento ai sensi dell'art. 11 l. 241/1990 e contengono elementi pubblicistici e civilistici. Occorre distinguere tra obbligazioni patrimoniali, assimilabili alle obbligazioni privatistiche, e obbligazioni pubblicistiche connesse alla cessione delle aree a standard, alla realizzazione delle opere di urbanizzazione e alla loro gestione pubblica. La domanda ex art. 2033 c.c. richiede l'assenza originaria o sopravvenuta della causa giustificatrice del pagamento. Poiché la convenzione e il piano di recupero risultavano ancora validi e non erano stati annullati, risolti, revocati o dichiarati decaduti, la causa giustificatrice delle prestazioni non era venuta meno. La mancata attuazione del piano o delle opere non determina automaticamente l'invalidità o l'inefficacia della convenzione e non legittima, di per sé, la ripetizione degli oneri o la restituzione delle aree. Il Comune resta tuttavia tenuto a valutare la persistenza dell'interesse pubblico, a verificare l'adempimento degli obblighi convenzionali e ad adottare in tempi ragionevoli gli atti necessari a definire il rapporto, eventualmente risolvendo il vincolo convenzionale; solo in tale eventualità possono sorgere i presupposti per la ripetizione dell'indebito. L'appello incidentale subordinato sulla quantificazione delle aree non è stato esaminato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  "Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato"

  La ripetizione presuppone l'assenza originaria o sopravvenuta della causa giustificatrice del pagamento; finché il titolo convenzionale resta valido, il pagamento conserva la propria causa acquisitiva.

• art. 1376 c.c.

  Richiamato dal Comune quale parametro in materia di effetti della convenzione; la decisione non sviluppa una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

• art. 23 Cost.

  Richiamato dall'appellante in relazione alla natura degli oneri urbanistici quali prestazioni patrimoniali imposte; la decisione fonda tuttavia l'esito principalmente sulla persistenza della causa giustificatrice convenzionale.

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche sono ricondotte agli accordi sostitutivi di provvedimento e costituiscono moduli consensuali di esercizio del potere amministrativo.

• art. 28 l. 1150/1942

  Costituisce, insieme all'art. 16 d.P.R. 380/2001, il riferimento normativo per distinguere le obbligazioni patrimoniali dalle obbligazioni pubblicistiche derivanti dalla convenzione urbanistica.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Rileva nel quadro delle obbligazioni convenzionali collegate agli oneri di urbanizzazione e alla realizzazione delle opere e degli standard urbanistici.

• art. 101 c.p.a.

  L'appello ha ad oggetto la sentenza di primo grado e mira alla sua riforma; non richiede il ricorso al diverso istituto dell'annullamento con rinvio disciplinato dall'art. 105 c.p.a.

• art. 104 c.p.a.

  Il divieto di domande ed eccezioni nuove si applica all'originario ricorrente quale preclusione all'ampliamento del thema decidendum; per la parte resistente riguarda le sole eccezioni in senso tecnico non rilevabili d'ufficio, non le mere difese contro i motivi d'appello.

• art. 105 c.p.a.

  È inconferente quando l'appellante non chiede l'annullamento della sentenza con rinvio al primo giudice, ma la sua riforma nel giudizio d'appello.

Massime di principio

• La ripetizione dell'indebito oggettivo presuppone che la prestazione sia priva di causa giustificatrice originaria o che tale causa sia successivamente venuta meno; finché la convenzione urbanistica resta valida ed efficace, il pagamento eseguito in adempimento degli obblighi convenzionali non è ripetibile per il solo fatto che il piano attuativo non sia stato realizzato.
• La mancata attuazione di un piano urbanistico o delle opere di urbanizzazione non determina automaticamente l'invalidità o l'inefficacia della convenzione urbanistica e non comporta, di per sé, la restituzione degli oneri versati o delle aree cedute.
• Le convenzioni urbanistiche, in quanto accordi sostitutivi di provvedimento, combinano elementi pubblicistici e civilistici. Le obbligazioni relative alla cessione delle aree a standard, alla realizzazione delle opere di urbanizzazione e alla loro gestione pubblica sono obbligazioni pubblicistiche, strettamente collegate alle funzioni istituzionali dell'ente locale e alla cura dell'interesse pubblico territoriale.
• Finché il titolo convenzionale non venga meno mediante una forma prevista dall'ordinamento, permane sia la causa giustificatrice dello spostamento patrimoniale sia il vincolo di dare esecuzione agli obblighi derivanti dall'accordo. Il Comune deve valutare la persistenza dell'interesse pubblico e definire in tempi ragionevoli il rapporto, anche mediante la risoluzione del vincolo quando necessaria; l'obbligo restitutorio può sorgere in conseguenza del venir meno del titolo.
• Nel giudizio d'appello, il divieto di domande ed eccezioni nuove limita l'originario ricorrente quanto all'ampliamento del thema decidendum, mentre la parte resistente può svolgere mere difese contro i motivi d'impugnazione, salva la preclusione per le eccezioni in senso tecnico non rilevabili d'ufficio.

Come è indicizzato