Sentenza n. 1161/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura ricorrente deduceva: illogicità e irragionevolezza, nonché violazione degli artt. 8-bis, comma 2, e 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992 e degli artt. 3 e 36 Cost., per avere la Regione sostanzialmente consolidato i budget sulla base del fatturato storico, senza applicare efficacemente criteri premiali diretti a valorizzare efficienza, qualità, fabbisogno epidemiologico e concorrenza; illogicità e difetto di motivazione del taglio del 4% del budget 2024 rispetto al 2023 per le prestazioni dei centri di classe D, a fronte del mantenimento del budget per le prestazioni PET/TC; erroneità della valutazione secondo cui i volumi massimi fissati rientrassero nel fabbisogno di assistenza specialistica; illegittimità della clausola di salvaguardia, ritenuta lesiva del diritto di difesa; invalidità derivata della delibera impugnata dai vizi delle precedenti delibere regionali sui tetti di spesa. La Regione e l'ASL eccepivano l'inammissibilità del ricorso per effetto della sottoscrizione del contratto contenente la clausola di salvaguardia e ne deducevano comunque l'infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare nel merito le censure rivolte alla delibera sui tetti di spesa. La struttura aveva sottoscritto il contratto di regolazione dei rapporti con il Servizio sanitario nazionale, il cui art. 11 prevedeva l'accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché la rinuncia alle azioni e impugnazioni già intraprese o proponibili contro tali atti, limitatamente all'annualità regolata dal contratto. Secondo il TAR, la sottoscrizione integra un comportamento univoco di acquiescenza e priva la struttura della legittimazione a impugnare gli atti gravati. La Sezione ha ritenuto la clausola legittima, aderendo all'orientamento più volte espresso dal Consiglio di Stato e non condividendo il contrario indirizzo del CGARS. Ha escluso che la clausola violi l'art. 1462 c.c., rilevando che l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto determina, secondo l'opinione ritenuta preferibile, l'inefficacia e non la nullità del contratto, e che la struttura può comunque richiedere al paziente il pagamento integrale della prestazione una volta esaurito il budget. Ha inoltre ritenuto determinato o determinabile l'oggetto della clausola, circoscritto ai provvedimenti relativi a tetti di spesa, tariffe e atti collegati o presupposti, con effetti limitati all'annualità contrattuale. Ha escluso la violazione degli artt. 24 e 113 Cost., poiché la sottoscrizione del contratto costituisce adesione volontaria alle condizioni del finanziamento pubblico e risponde all'esigenza di contenere la spesa sanitaria e preservare l'equilibrio finanziario del sistema, senza eliminare in assoluto il controllo giurisdizionale. Ha altresì escluso l'eccesso di potere, ravvisando nella clausola la finalità legittima di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria. La censura fondata sul mutamento delle condizioni finanziarie regionali è stata respinta in applicazione del principio tempus regit actum: gli atti impugnati erano stati adottati mentre la Regione era ancora sottoposta a piano di rientro. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore della Regione Campania e dell'ASL Napoli 3, liquidate in complessivi euro 1.500 oltre accessori e contributo unificato per ciascuna parte resistente.

Norme richiamate

• art. 8-bis, comma 2, d.lgs. 502/1992

  La ricorrente ne deduceva la violazione in relazione ai criteri di organizzazione e concorrenza nell'erogazione delle prestazioni sanitarie; il TAR non ha esaminato la censura nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  La ricorrente ne deduceva la violazione in relazione alla determinazione dei limiti di spesa e dei rapporti contrattuali con le strutture accreditate; la censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR ha escluso che la clausola di salvaguardia sia nulla per violazione della disciplina del solve et repete, anche perché l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto determina l'inefficacia e non la nullità del contratto e la struttura può richiedere al paziente il prezzo integrale dopo l'esaurimento del budget.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa e il diritto alla tutela giurisdizionale, poiché opera quale effetto dell'adesione contrattuale alle condizioni del finanziamento pubblico e non elimina il controllo giudiziale sulla sua legittimità.

• art. 11 l. 241/1990

  Il TAR richiama l'ipotesi degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento per rilevare che, in un rapporto tendenzialmente paritetico, l'operatore non può dolersi dell'illegittimità dell'atto alla cui definizione ha contribuito; il richiamo è svolto nel contesto dell'orientamento sulla validità della clausola di salvaguardia.

• artt. 121 e ss. c.p.a.

  Sono richiamati per sostenere, in materia di annullamento dell'aggiudicazione, la distinzione tra effetti sull'atto presupposto e sorte del contratto; il TAR utilizza tale argomento per ritenere preferibile che l'annullamento della delibera sui tetti di spesa produca l'inefficacia, non la nullità, del contratto.

Massime di principio

• La sottoscrizione di un contratto tra una struttura sanitaria privata accreditata e il Servizio sanitario nazionale contenente una clausola di accettazione dei tetti di spesa e di rinuncia alle impugnazioni relative agli atti di programmazione economica riferiti all'annualità contrattuale integra, secondo l'orientamento seguito dal TAR, un comportamento univoco di acquiescenza e preclude la legittimazione a impugnare tali atti.
• Una clausola di salvaguardia è sufficientemente determinata o determinabile quando individua i provvedimenti oggetto di accettazione e rinuncia mediante il riferimento ai tetti di spesa, alle tariffe e agli atti collegati o presupposti, limitandone gli effetti all'annualità di erogazione disciplinata dal contratto.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti di remunerazione delle prestazioni sanitarie non viola, secondo l'indirizzo seguito dal TAR, gli artt. 24 e 113 Cost., quando costituisce espressione dell'adesione volontaria dell'operatore alle condizioni necessarie per l'accesso alle risorse pubbliche e per il contenimento della spesa sanitaria, senza escludere in assoluto il controllo giurisdizionale.
• La legittimità della clausola di salvaguardia deve essere valutata con riferimento alla situazione normativa e finanziaria esistente al momento dell'adozione degli atti impugnati, in applicazione del principio tempus regit actum; finché la Regione è sottoposta a piano di rientro, l'esigenza di sostenibilità della spesa può giustificare la previsione della clausola secondo l'orientamento accolto dal TAR.
• L'annullamento dell'atto amministrativo presupposto dal contratto non determina necessariamente la nullità del contratto, potendo produrne l'inefficacia; tale distinzione esclude, secondo il ragionamento del TAR, la configurabilità della clausola di salvaguardia come rinuncia a eccepire la nullità contrattuale ai sensi dell'art. 1462 c.c.

Come è indicizzato