Sentenza n. 1003/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le imprese appellanti, titolari di convenzioni ventennali relative a impianti fotovoltaici di potenza superiore a 200 kW, hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la rimodulazione degli incentivi. In primo grado avevano dedotto l’illegittimità derivata dell’art. 26 d.l. n. 91/2014 per contrasto con gli artt. 3, 41, 77 e 117 Cost., con l’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, con il Trattato sulla Carta dell’energia, con varie direttive europee, con l’art. 63 TFUE e con gli artt. 16, 17 e 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; avevano inoltre chiesto la disapplicazione della normativa interna e censurato la tardiva emanazione del d.m. 17 ottobre 2014 e l’incompletezza del quadro normativo posto a base dell’opzione tra le diverse modalità di rimodulazione. In appello hanno dedotto: violazione dei principi europei di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento e degli artt. 16 e 17 CDFUE, alla luce della sentenza CGUE 15 aprile 2021, cause riunite C-798/18 e C-799/18; omessa motivazione della sentenza di primo grado sulle verifiche concrete richieste dalla CGUE; violazione degli artt. 26 c.p.a., 91 e 92 c.p.c. per la condanna alle spese senza compensazione. Le appellanti sostenevano, in particolare, che le convenzioni relative agli impianti entrati in esercizio anteriormente al 31 dicembre 2012 non contenessero una clausola di modifica unilaterale e che tale elemento imponesse di riconoscere un affidamento qualificato alla conservazione degli incentivi originari.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’art. 26, commi 2 e 3, d.l. n. 91/2014, e i relativi decreti attuativi, non contrastino con il diritto costituzionale ed eurounitario. Ha valorizzato la sentenza della Corte costituzionale n. 16/2017, secondo cui la rimodulazione perseguiva un interesse pubblico di equilibrio tra il sostegno alle energie rinnovabili e la sostenibilità dei costi per gli utenti, senza risultare imprevedibile o irragionevole. Ha richiamato inoltre la sentenza CGUE 15 aprile 2021, cause C-798/18 e C-799/18, secondo cui gli Stati membri possono adottare, modificare o sopprimere regimi di sostegno alle energie rinnovabili, nel rispetto dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento; gli incentivi futuri, non ancora dovuti, non costituiscono una posizione giuridica acquisita tutelata dall’art. 17 CDFUE. La mancata previsione, nelle convenzioni anteriori al 31 dicembre 2012, di una clausola di modifica unilaterale non è stata ritenuta decisiva: la valutazione dell’affidamento deve considerare il complessivo quadro normativo e la natura temporanea, mutevole e regolata dei regimi incentivanti, nonché le finalità di interesse generale e l’equilibrio economico del sistema. La rimodulazione non è stata considerata retroattiva, poiché ha inciso soltanto sugli incentivi previsti ma non ancora dovuti, senza incidere su quelli già erogati. È stato inoltre escluso che la sentenza del TAR fosse priva di motivazione, avendo essa esaminato le questioni rilevanti alla luce della giurisprudenza europea. Infine, è stata respinta la censura sulle spese, poiché la compensazione costituisce una facoltà discrezionale del giudice di merito e la mancata compensazione non richiede specifica motivazione. Le spese del grado d’appello sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 26, commi 2 e 3, d.l. n. 91/2014, convertito dalla l. n. 116/2014

  La disposizione, che rimodula le tariffe incentivanti e le modalità di pagamento degli incentivi fotovoltaici, è stata ritenuta compatibile con i principi costituzionali ed eurounitari e applicabile agli incentivi previsti ma non ancora dovuti.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabili nel processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile sulle spese, nei limiti della compatibilità.

• art. 91 c.p.c.

  Il principio della soccombenza costituisce il criterio ordinario di regolazione delle spese.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  La compensazione delle spese rientra nella discrezionalità del giudice e non deve essere necessariamente disposta né specificamente motivata quando non viene applicata.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  La sentenza deve contenere una motivazione sufficiente sulle questioni decisive; nel caso concreto il TAR ha adempiuto tale obbligo.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La potestà generale di revoca dei provvedimenti amministrativi può incidere sul rapporto concessorio e sul rapporto negoziale accessivo anche in assenza di una specifica clausola contrattuale, secondo il richiamo operato nella motivazione.

• art. 3, par. 3, lett. a), direttiva 2009/28/CE

  Gli Stati membri non sono obbligati a mantenere immutati i regimi di sostegno alle energie rinnovabili e possono adottarli, modificarli o sopprimerli, purché non siano compromessi gli obiettivi della direttiva e siano rispettati certezza del diritto e legittimo affidamento.

• art. 16 CDFUE

  La rimodulazione degli incentivi non è stata ritenuta lesiva della libertà d’impresa, poiché gli incentivi futuri non ancora dovuti non costituiscono risorse liberamente disponibili dell’operatore.

• art. 17 CDFUE

  Il diritto a percepire incentivi futuri in misura invariata per l’intera durata della convenzione non costituisce una posizione giuridica acquisita né un bene patrimoniale tutelato, quando gli incentivi non siano ancora dovuti.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  La tutela della proprietà e dei diritti di credito non impedisce interventi pubblici giustificati da un interesse generale e proporzionati.

Massime di principio

• Gli Stati membri possono modificare o ridurre i regimi di sostegno alla produzione di energia da fonti rinnovabili, anche con riferimento a rapporti incentivanti in corso, purché l’intervento rispetti i principi di certezza del diritto, legittimo affidamento e proporzionalità e persegua un interesse pubblico non arbitrario.
• Il diritto a percepire incentivi futuri non ancora dovuti, anche se previsto da convenzioni di durata pluriennale, non costituisce di per sé una posizione giuridica acquisita né un bene tutelato dall’art. 17 CDFUE; la rimodulazione degli importi o delle modalità di erogazione non integra quindi automaticamente una lesione del diritto di proprietà.
• La verifica della prevedibilità di una modifica legislativa peggiorativa degli incentivi non può essere compiuta considerando isolatamente il contenuto della singola convenzione o la presenza di una clausola di modifica unilaterale, ma deve tenere conto del complessivo quadro normativo, della natura temporanea e mutevole dei regimi di sostegno, della loro funzione regolatoria e delle esigenze di sostenibilità economica del sistema.
• La modifica legislativa degli incentivi non è retroattiva quando incide soltanto sugli incentivi previsti ma non ancora dovuti, lasciando fermi gli importi già erogati.
• La compensazione delle spese processuali costituisce una facoltà discrezionale del giudice di merito; la mancata compensazione non richiede una specifica motivazione ed è censurabile soltanto nei limiti propri del sindacato sulla statuizione delle spese.

Come è indicizzato