Sentenza n. 1043/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale dell’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica presentata per alcune opere realizzate dal conduttore dell’immobile, sostenendo che tali opere erano destinate al consolidamento e alla conservazione di una struttura preesistente oggetto di domanda di condono edilizio. Il Comune aveva ritenuto il bene acquisito al patrimonio comunale per effetto dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione del 2012, sulla base di un verbale di sopralluogo, e aveva inoltre ritenuto le opere non sanabili perché ricadenti in una zona del PUT caratterizzata dal divieto di edificazione pubblica e privata. Sono stati dedotti: violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 e difetto di istruttoria e motivazione per mancata considerazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego; violazione degli artt. 31 e 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 167 e 181 del d.lgs. n. 42/2004, per l’erronea affermazione dell’avvenuta acquisizione del bene e per la mancata considerazione della disciplina applicabile; omessa attivazione del subprocedimento presso la Soprintendenza e mancata acquisizione del relativo parere vincolante; violazione dell’art. 182 del RUEC per non avere il Comune previamente definito la domanda di condono edilizio pendente; infine, questioni edilizie e di qualificazione degli interventi, ritenute dal giudice inammissibili perché estranee al potere concretamente esercitato con il provvedimento impugnato.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego è stato annullato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, in particolare sotto il profilo edilizio. Il primo motivo è stato ritenuto fondato perché il Comune, pur avendo ricevuto osservazioni articolate sul preavviso di diniego, non ne ha esaminato né confutato le questioni rilevanti, tra cui l’assenza di un formale provvedimento di acquisizione, l’applicabilità della disciplina invocata e la necessità di coinvolgere la Soprintendenza. Il giudice ha precisato che l’art. 10-bis della l. n. 241/1990 non impone una confutazione analitica di ogni osservazione, ma richiede che la motivazione dimostri l’effettiva considerazione delle memorie e renda percepibili le ragioni del loro mancato accoglimento. Sono stati accolti anche il secondo e il terzo motivo: il verbale di sopralluogo sull’inottemperanza all’ordine di demolizione ha natura istruttoria e, in assenza di un successivo formale provvedimento di accertamento dell’inottemperanza e di acquisizione, non determina da solo il trasferimento della proprietà. Inoltre, l’avvenuta demolizione spontanea di parte delle opere prima dell’adozione del provvedimento acquisitivo, nel contesto di una precedente controversia giudiziaria sull’ordine di demolizione, impediva di ritenere perfezionato l’effetto acquisitivo. È stato accolto il quarto motivo poiché il Comune non ha attivato il subprocedimento presso la Soprintendenza. In assenza di un vincolo di inedificabilità assoluta, l’amministrazione comunale non può prescindere dal parere dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica, avente natura vincolante ai fini della valutazione della compatibilità paesaggistica; la mancata acquisizione incide sostanzialmente sul procedimento. È stato accolto anche il quinto motivo: l’art. 182 del RUEC imponeva l’esame prioritario della domanda di condono pendente, regola applicabile anche quando l’ulteriore istanza riguarda la sanatoria, compresa quella meramente paesaggistica, di opere già realizzate. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile perché riguardava profili edilizi e di qualificazione degli interventi non compresi nell’esercizio del potere espresso dal provvedimento impugnato. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.500, oltre accessori, nonché al rimborso del contributo unificato se dovuto e versato.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l’autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni

  La motivazione del diniego deve dimostrare che l’amministrazione ha effettivamente esaminato nel loro complesso le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto e deve rendere percepibili le ragioni del loro mancato accoglimento; non è necessaria una confutazione analitica di ogni singolo rilievo.

• art. 1 l. 241/1990

  Il contraddittorio procedimentale deve svolgersi secondo principi di collaborazione e leale cooperazione tra amministrazione e privato.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’acquisizione gratuita dell’area e del manufatto abusivo richiede, oltre alla scadenza del termine per demolire, un formale accertamento dell’inottemperanza notificato all’interessato; il verbale di sopralluogo ha natura istruttoria e non costituisce da solo il titolo per il trasferimento della proprietà.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La disposizione disciplina l’accertamento di conformità edilizia e il connesso subprocedimento paesaggistico; nel caso concreto, l’istanza, presentata autonomamente come istanza di compatibilità paesaggistica, è stata qualificata ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Nel procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica, in assenza di un vincolo di inedificabilità assoluta, il Comune deve acquisire il parere della Soprintendenza e non può decidere autonomamente prescindendo dal relativo subprocedimento.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale disciplina paesaggistica rilevante per la valutazione della sanabilità delle opere.

• art. 182 RUEC

  ogni qualvolta un progetto interessi manufatti oggetto di istanza di condono edilizio non ancora definita, la presentazione dello stesso equivale a richiesta da parte dell’interessato di definizione con procedura d’urgenza della pratica di condono

  La previsione impone l’esame prioritario della pratica di condono pendente anche quando l’ulteriore istanza riguarda la sanatoria, pure meramente paesaggistica, di opere già realizzate; solo dopo tale esame può essere valutata l’istanza ulteriore.

• art. 38 l. 47/1985

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina del condono edilizio e della compatibilità paesaggistica.

• art. 99 c.p.a.

  Non applicabile come norma decisoria autonoma; la sentenza richiama il principio enunciato dall’Adunanza plenaria n. 16 del 2023.

Massime di principio

• Il verbale di sopralluogo che accerta l’inottemperanza a un’ordinanza di demolizione ha natura di atto istruttorio endoprocedimentale e non determina, da solo, l’acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale; a tal fine è necessario un formale provvedimento di accertamento dell’inottemperanza e di acquisizione, notificato all’interessato.
• L’effetto acquisitivo conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione non può essere considerato perfezionato quando, prima dell’adozione del formale provvedimento acquisitivo, il privato abbia spontaneamente demolito le opere abusive, anche tardivamente, purché sia stata così raggiunta la finalità primaria di ripristino perseguita dalla sanzione edilizia.
• In applicazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, il provvedimento finale di diniego deve confrontarsi con le osservazioni presentate dal destinatario del preavviso di rigetto, almeno nei loro profili rilevanti, rendendo percepibili le ragioni del loro mancato accoglimento; l’omesso esame di questioni potenzialmente decisive vizia il diniego.
• Nel procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica relativo a interventi in area vincolata, quando non sussista un vincolo di inedificabilità assoluta, il Comune deve attivare il subprocedimento presso la Soprintendenza e acquisirne il parere vincolante; la sua omissione non costituisce un’irregolarità meramente formale, perché può incidere sul contenuto sostanziale e sulla motivazione della decisione finale.
• Quando una disciplina comunale impone l’esame prioritario di una domanda di condono relativa a manufatti interessati da ulteriori interventi, tale obbligo si applica anche alle istanze successive di sanatoria o di compatibilità paesaggistica delle opere già realizzate; l’amministrazione deve quindi definire previamente la pratica di condono.
• Il giudice amministrativo non può esaminare censure relative a profili edilizi o alla qualificazione degli interventi che non siano stati oggetto dell’esercizio del potere espresso nel provvedimento impugnato.

Come è indicizzato