Sentenza n. 4241/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Veneto che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento provinciale adottato ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006. Ha dedotto: l’illegittimo utilizzo dei pareri dell’Istituto superiore di sanità per individuare valori soglia relativi a PFAS e BTF non contemplati dalla tabella normativa, in assenza di una base legale e di un procedimento partecipato, nonché l’erronea applicazione del principio di precauzione; carenza di istruttoria e difetto di motivazione quanto alla propria specifica posizione e al nesso causale; erronea applicazione dell’art. 2050 c.c. e dell’inversione dell’onere della prova; violazione del principio “chi inquina paga”; impossibilità di estendere automaticamente alla persona fisica gli obblighi ambientali gravanti sulla società; erronea ricostruzione del ruolo e dei poteri conferiti dalla procura, che sarebbero stati meramente operativi e privi di autonomia decisionale e di spesa; contraddittorietà per avere individuato la responsabilità delle società controllanti e, al contempo, quella di un dipendente della società controllata; ineseguibilità e indeterminatezza della diffida; mancata individuazione e quantificazione del contributo causale individuale rispetto all’inquinamento storico e al suo eventuale aggravamento. Ha inoltre riproposto una richiesta istruttoria e domandato l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di individuare tempestivamente tutti i responsabili, nonché il risarcimento del danno da ritardo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello nei limiti indicati e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto parzialmente il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento provinciale nella parte relativa all’individuazione dell’appellante quale corresponsabile della contaminazione. Sono stati ritenuti fondati e assorbenti il secondo e il terzo motivo. Il giudice ha affermato che la responsabilità ambientale della società non può essere automaticamente estesa ai suoi amministratori, procuratori o dipendenti in forza della sola carica o della mera appartenenza all’organizzazione aziendale. Occorre un autonomo e rigoroso accertamento della condotta personalmente riferibile al soggetto, del suo contributo causale alla determinazione, all’aggravamento o alla mancata prevenzione della contaminazione e dell’elemento soggettivo, almeno colposo. Nel caso concreto, la Provincia si era limitata a richiamare la posizione ricoperta dall’appellante, i poteri astrattamente conferiti e la conoscenza della situazione ambientale, senza individuare specifiche condotte attive od omissive dotate di autonoma efficienza causale. Ne è derivato un difetto di istruttoria e motivazione, con configurazione di una responsabilità meramente “da posizione”. Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto insufficiente il semplice richiamo alla continuità storica dell’attività produttiva per circa sessant’anni, imponendo una ricostruzione eziologica puntuale e riferita alle specifiche matrici inquinanti e alle lavorazioni svolte nel periodo considerato. La motivazione non poteva essere integrata in giudizio mediante elementi ulteriori introdotti dagli scritti difensivi dell’amministrazione. Sono state respinte la domanda di accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di individuare tempestivamente tutti i responsabili, per carenza di interesse, e la domanda risarcitoria, per mancata prova di un danno da ritardo. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  La Provincia ha utilizzato tale disposizione per individuare i responsabili della potenziale contaminazione e diffidarli agli interventi di bonifica; il potere deve essere esercitato sulla base di un’istruttoria e di una motivazione idonee a dimostrare la riferibilità personale e causale della condotta.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Richiamato nel provvedimento provinciale insieme all’art. 244 quale base dell’individuazione dei responsabili della contaminazione.

• art. 302, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Richiamato dal TAR per sostenere che la qualifica di operatore può spettare anche a chi eserciti poteri decisionali sugli aspetti tecnici e finanziari di un’attività rilevante sotto il profilo ambientale; tale richiamo non esonera comunque dall’accertamento concreto della condotta, del nesso causale e della colpa.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Riguarda l’accertamento dell’illegittimità del provvedimento impugnato quando viene meno l’interesse all’annullamento; non fonda una domanda autonoma volta a ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di individuare tutti i responsabili dell’inquinamento.

• art. 30 c.p.a.

  Richiamato quale base della domanda risarcitoria, respinta per mancata prova del danno.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La domanda di risarcimento del danno da ritardo è stata respinta perché non è stato dimostrato alcun danno causalmente connesso al ritardo.

• art. 2462 c.c.

  Nelle società a responsabilità limitata per le obbligazioni sociali risponde soltanto la società con il suo patrimonio.

  La distinta personalità giuridica e la separazione patrimoniale impediscono di imputare automaticamente agli amministratori o ai procuratori le obbligazioni gravanti sulla società.

• art. 2476 c.c.

  Richiamato quale indice sistematico del distinto regime di responsabilità degli amministratori rispetto a quello della società.

• art. 2395 c.c.

  Richiamato per evidenziare che la responsabilità extracontrattuale degli amministratori segue un autonomo paradigma e non deriva automaticamente dalla responsabilità della società.

• art. 192, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni.

  La disposizione conferma, sul piano sistematico, che la responsabilità degli amministratori presuppone l’imputabilità del fatto alla loro condotta personale e non discende automaticamente dal rapporto organico.

• art. 2050 c.c.

  Il TAR lo aveva utilizzato per ritenere gravante sul ricorrente una prova liberatoria; il Consiglio di Stato ha accolto le censure relative alla necessità di un autonomo accertamento della responsabilità personale, senza fondare la decisione sull’automatica inversione dell’onere della prova.

Massime di principio

• In materia di bonifica e messa in sicurezza dei siti contaminati, la responsabilità della società titolare o gestrice dell’attività non può essere automaticamente estesa agli amministratori, procuratori speciali o dipendenti in base alla sola carica, al rapporto organico o alla conoscenza della contaminazione.
• Per imputare a una persona fisica una concorrente responsabilità ambientale occorre un autonomo e rigoroso accertamento della condotta personalmente riferibile, del contributo causale di tale condotta alla determinazione, all’aggravamento o alla mancata prevenzione della contaminazione e dell’elemento soggettivo, almeno colposo.
• Un provvedimento che individui una persona fisica quale corresponsabile della contaminazione è illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione quando si limiti a richiamare i poteri astrattamente attribuiti, la posizione ricoperta nell’organizzazione e la conoscenza dello stato del sito, senza indicare specifiche condotte attive od omissive dotate di autonoma efficienza causale.
• L’individuazione del responsabile di una contaminazione sviluppatasi nell’arco di un lungo periodo non può fondarsi sulla sola continuità storica dell’attività produttiva: l’amministrazione deve ricostruire il nesso eziologico riferendo le matrici inquinanti alle lavorazioni e alle modalità produttive concretamente svolte nel periodo considerato.
• La motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata postumamente mediante elementi ulteriori introdotti dall’amministrazione negli scritti difensivi del giudizio.
• La domanda di accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di individuare tutti i responsabili dell’inquinamento è priva di interesse quando il ricorrente abbia già ottenuto l’annullamento del provvedimento sfavorevole e l’accertamento richiesto non sia necessario per conseguire un’utilità ulteriore.

Come è indicizzato