Cassazione Civile, Ordinanza n. 11301/2025 del 29/04/2025

Esito

La controversia

La società aveva proposto ricorso dinanzi al giudice tributario contro l'invito al pagamento di un maggior contributo unificato richiesto per i motivi aggiunti depositati nel giudizio amministrativo già instaurato contro il provvedimento di esclusione da una gara pubblica. In primo grado il ricorso era stato accolto, ma in appello la decisione era stata riformata sul presupposto che l'impugnazione dell'aggiudicazione, proposta con motivi aggiunti rispetto all'esclusione, introducesse un ampliamento del thema decidendum e non fosse sorretta da un rapporto di pregiudizialità-dipendenza tale da escludere un ulteriore contributo. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto: 1) violazione dell'art. 13, commi 6-bis e 6-bis.1, d.P.R. 115/2002 e delle regole sul contributo unificato nei giudizi amministrativi in materia di appalti, sostenendo che il criterio decisivo fosse l'ampliamento considerevole dell'oggetto del processo e che nel caso concreto vi fosse una connessione forte tra esclusione e aggiudicazione, essendo i motivi aggiunti sostanzialmente identici a quelli originari; 2) nullità della sentenza per violazione dell'art. 11 Cost. e del principio di primazia del diritto UE, per non avere correttamente applicato l'art. 1 della direttiva 89/665/CEE e la giurisprudenza CGUE; 3) in subordine, richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia per chiarire se l'imposizione di un ulteriore contributo unificato, nell'impugnazione con motivi aggiunti del provvedimento di aggiudicazione nello stesso procedimento di gara, sia compatibile con la direttiva europea.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo, ritenendo assorbiti gli altri. Ha cassato la sentenza della Corte di giustizia tributaria di secondo grado e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ha deciso nel merito accogliendo l'originario ricorso della società contribuente contro l'invito al pagamento del maggior contributo unificato. Ha inoltre condannato la parte resistente alle spese del giudizio di legittimità, compensando quelle dei gradi di merito.

Norme richiamate

• art. 13, commi 6-bis e 6-bis.1, d.P.R. 115/2002

  La Corte afferma che, nei ricorsi amministrativi con motivi aggiunti, non conta la distinzione formale tra motivi aggiunti propri e impropri, ma occorre verificare se essi determinino un considerevole ampliamento del thema decidendum e se sussista un rapporto di pregiudizialità-dipendenza tra gli atti impugnati, tale da configurare una connessione forte che esclude la riscossione di un ulteriore contributo unificato.

• art. 1 della direttiva 89/665/CEE

  Va interpretato nel senso che la disciplina nazionale sul contributo unificato non può ostacolare l'accesso alla giustizia nei contenziosi sugli appalti pubblici; la riscossione di più tributi giudiziari cumulativi non è compatibile quando colpisce impugnazioni relative a un'unica procedura di aggiudicazione, salvo giustificazione alla luce dei principi UE.

• art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  È richiamato come parametro di tutela giurisdizionale effettiva: la tassazione cumulativa non deve rendere eccessivamente difficile o dissuasivo l'esercizio del diritto di ricorso.

• art. 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Eventuali limitazioni al diritto di ricorso devono rispettare il contenuto essenziale del diritto e superare un test di proporzionalità, essendo ammissibili solo se necessarie e rispondenti a finalità di interesse generale.

• art. 43 c.p.a.

  È richiamato per qualificare il regime dei motivi aggiunti, che nel processo amministrativo consentono l'impugnazione di nuovi atti attinenti alla medesima vicenda processuale.

• art. 120, comma 7, c.p.a.

  La Corte valorizza la regola per cui i nuovi atti attinenti alla medesima procedura di gara devono essere impugnati con motivi aggiunti, evidenziando la logica unitaria del contenzioso sulla stessa gara; richiama anche la successiva previsione espressa di impugnazione senza contributo unificato.

• art. 209 d.lgs. 36/2023

  È menzionato come norma che ha modificato l'art. 120, comma 7, c.p.a., precisando che i nuovi atti della medesima procedura di gara si impugnano con motivi aggiunti senza pagamento del contributo unificato.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Viene indicato come parametro del primo motivo di ricorso per cassazione, deducente violazione e falsa applicazione di legge.

• art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

  Viene indicato come parametro del secondo motivo di ricorso, relativo alla nullità della sentenza per violazione di norme e principi superiori.

• art. 276 TFUE

  È richiamato dalla ricorrente quale base della richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

• art. 11 Cost.

  È invocato nel secondo motivo quale parametro costituzionale collegato al primato del diritto dell'Unione europea.

• art. 384, comma 2, c.p.c.

  La Corte lo utilizza per cassare la sentenza e decidere nel merito senza rinvio, non essendo necessari ulteriori accertamenti.

Massime di principio

• In materia di contributo unificato per il processo amministrativo sugli appalti, la distinzione tra motivi aggiunti propri e impropri non è decisiva: ciò che conta è verificare se l'impugnazione successiva incida su un'unica procedura di gara e se vi sia tra gli atti un rapporto di pregiudizialità-dipendenza idoneo a integrare una connessione forte.
• Quando i motivi aggiunti contro l'atto conseguenziale riproducono sostanzialmente le stesse censure già proposte contro l'atto presupposto, e l'atto conseguenziale è destinato a cadere per effetto dell'illegittimità del primo, non si realizza un vero ampliamento dell'oggetto della controversia tale da giustificare un ulteriore contributo unificato.
• La disciplina nazionale del contributo unificato nei giudizi sugli appalti deve essere interpretata in conformità alla direttiva 89/665/CEE e all'art. 47 della Carta, evitando che la tassazione cumulativa di impugnazioni inerenti alla medesima procedura abbia effetto dissuasivo o renda eccessivamente difficile l'accesso alla tutela giurisdizionale.
• Nel processo amministrativo sugli appalti, la regola per cui i nuovi atti della medesima procedura devono essere impugnati con motivi aggiunti esprime un'unitarietà del contenzioso che, in presenza di identità o stretta derivazione delle censure, è incompatibile con un aggravio tributario duplicato.
• Se la questione è già risolta sulla base dell'interpretazione conforme al diritto UE e non occorrono ulteriori accertamenti di fatto, la Corte di cassazione può cassare la sentenza e decidere nel merito ai sensi dell'art. 384, comma 2, c.p.c.

Come è indicizzato