Sentenza n. 4677/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda un manufatto abitativo in legno, di circa 62,13 metri quadrati, realizzato su un terreno di proprietà dell’appellante. Il Comune aveva ordinato la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, avvertendo che, in caso di inottemperanza, l’area sarebbe stata acquisita gratuitamente al patrimonio comunale e sarebbe stata applicata la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. Con motivi aggiunti era stata impugnata anche l’ordinanza-ingiunzione che aveva applicato la sanzione nella misura di euro 20.000, poi annullata dal TAR quanto alla quantificazione massima. L’appellante ha dedotto, con il primo motivo, l’impossibilità di ottemperare all’ordine di demolizione, sostenendo di essere estraneo all’abuso, di non avere la detenzione delle strutture e di non poter demolire il manufatto senza incidere sulla proprietà della conduttrice, alla quale era stato concesso l’uso del terreno. Con il secondo motivo ha sostenuto la non acquisibilità dell’area di sua proprietà al patrimonio comunale, richiamando la propria estraneità alla realizzazione dell’abuso e l’impossibilità materiale di eseguire la demolizione. Il Comune ha chiesto il rigetto dell’appello. Il Consiglio di Stato ha rilevato inoltre che, non essendo stata proposta impugnazione incidentale sul capo favorevole relativo all’annullamento della quantificazione massima della sanzione, su tale statuizione si era formato giudicato interno.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l’ordine di demolizione ha carattere reale e può essere rivolto anche al proprietario estraneo alla realizzazione dell’abuso. Nel caso concreto, l’appellante aveva mantenuto il possesso del fondo pur avendone concesso la detenzione alla conduttrice e non aveva dimostrato un’oggettiva impossibilità di eseguire la demolizione. Il secondo motivo è stato respinto perché l’art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001 individua come destinatari dell’ordine sia il proprietario sia il responsabile dell’abuso, mentre l’acquisizione gratuita prevista dal comma 3 consegue ex lege all’inottemperanza. L’estraneità del proprietario alla costruzione non impedisce, di per sé, né l’ordine di demolizione né l’acquisizione dell’area: il proprietario che intenda sottrarsi a tali effetti deve dimostrare non solo la propria estraneità, ma anche di avere intrapreso iniziative concrete e idonee a costringere l’autore dell’abuso al ripristino, quali diffide o altre iniziative ultimative. L’appellante, pur essendo a conoscenza della destinazione edificatoria del terreno almeno dal 20 gennaio 2010, era rimasto inerte per circa dodici anni, non aveva chiesto la remissione in pristino, non aveva agito giudizialmente e, dopo la notifica dell’ordinanza, non aveva chiesto una dilazione del termine per provvedere. Non era stata quindi dimostrata alcuna impossibilità oggettiva di ottemperanza; anche tale eventuale situazione avrebbe dovuto essere tempestivamente rappresentata al Comune, prima della scadenza del termine di 90 giorni. È stata confermata la sentenza di primo grado, con permanenza del giudicato interno sul solo annullamento della quantificazione massima della sanzione. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 3.500, oltre spese generali e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  i destinatari dell’ordine di demolizione di abusi edilizi sono il «proprietario» e il «responsabile dell’abuso»

  L’ordine di demolizione ha carattere reale ed è legittimamente rivolto sia al proprietario sia al responsabile dell’abuso, anche quando il proprietario non abbia partecipato alla realizzazione dell’opera.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  L’inottemperanza all’ordine di demolizione nel termine previsto comporta l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’opera e dell’area di sedime, anche nei confronti del proprietario estraneo all’abuso, salvo la dimostrazione dell’oggettiva impossibilità di ottemperare e dell’adozione di iniziative concrete per il ripristino.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria connessa all’inottemperanza all’ordine di demolizione; nel caso concreto, il capo relativo alla quantificazione massima della sanzione era coperto da giudicato interno per mancata impugnazione incidentale del Comune.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  In applicazione del principio della soccombenza, giustifica la condanna dell’appellante alle spese processuali del grado.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio ha natura reale e può essere legittimamente adottato nei confronti del proprietario dell’immobile anche quando questi non abbia realizzato né concorso alla realizzazione dell’abuso.
• L’estraneità del proprietario alla realizzazione dell’abuso non esclude, di per sé, l’acquisizione gratuita dell’area al patrimonio comunale conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione.
• Il proprietario che intenda sottrarsi agli effetti dell’inottemperanza deve dimostrare, oltre alla propria estraneità all’abuso, di avere adottato iniziative concrete e idonee a ottenere dal responsabile la cessazione dell’illecito e il ripristino dello stato dei luoghi; la mera inerzia o l’adesione passiva all’azione amministrativa non sono sufficienti.
• L’oggettiva impossibilità di eseguire la demolizione deve essere specificamente provata dal proprietario; qualora sussista, deve essere tempestivamente rappresentata all’amministrazione, anche mediante richiesta di differimento del termine per ottemperare.
• La titolarità della proprietà e la possibilità materiale di procedere al ripristino sono sufficienti a fondare la legittimazione passiva del proprietario rispetto all’ordine di demolizione, indipendentemente dai rapporti interprivati con il soggetto che occupa o detiene il bene.

Come è indicizzato