Sentenza n. 1254/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva acquistato nel 1995 un lotto PIP, in parte in proprietà e in parte in diritto di superficie, per realizzarvi un sito produttivo. A seguito di una procedura esecutiva immobiliare, il fabbricato e la relativa porzione di terreno erano stati trasferiti a una società terza, la quale aveva chiesto al Comune la ricostituzione dell'unitarietà funzionale del lotto e l'estinzione del diritto di superficie residuo della ricorrente. Il Comune aveva quindi adottato una deliberazione consiliare di risoluzione parziale della convenzione e del contratto di assegnazione, prevedendo l'assegnazione dell'area pertinenziale alla società divenuta proprietaria del fabbricato. La ricorrente ha dedotto: difetto assoluto di istruttoria, illogicità manifesta, violazione della legge n. 865/1971, dell'art. 586 c.p.c. e delle disposizioni della convenzione PIP; illegittimo affidamento e beneficio indebito alla società controinteressata; necessità di una procedura di evidenza pubblica; incompetenza del consiglio comunale, ritenuto competente soltanto sulla decadenza della convenzione; erronea applicazione degli artt. 14 e 15 della convenzione; illegittimità del permesso di costruire in sanatoria, che secondo la ricorrente avrebbe riguardato opere insistenti sull'altra porzione del lotto; violazione del giusto procedimento, difetto di istruttoria e mancata considerazione dell'affidamento; in subordine, diritto all'indennizzo previsto dalla convenzione.

La decisione

Il ricorso è stato respinto integralmente. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché la deliberazione, attraverso le premesse della proposta sindacale richiamate come parte integrante, aveva adeguatamente individuato l'interesse pubblico alla conservazione di un assetto proprietario coerente con gli obiettivi economico-produttivi del PIP. Il frazionamento derivante dalla procedura esecutiva aveva alterato l'assetto originariamente programmato, mentre l'assegnazione dell'area pertinenziale alla società proprietaria del fabbricato consentiva la fruizione completa e funzionale dell'insediamento produttivo. Il giudice ha ritenuto legittima l'assegnazione diretta, senza nuova procedura competitiva, anche perché la controinteressata era divenuta proprietaria dello stabilimento mediante asta pubblica e l'area aveva carattere pertinenziale. Ha inoltre interpretato la deliberazione consiliare come diretta a caducare la convenzione urbanistica presupposta, dalla quale conseguiva la risoluzione del rapporto contrattuale, escludendo così l'incompetenza dedotta. Il richiamo all'art. 15 della convenzione è stato ritenuto compatibile con una formulazione idonea a ricomprendere situazioni direttamente o indirettamente provocate dalla concessionaria; l'art. 14, invece, non risultava espressamente posto a fondamento dell'atto. Il secondo motivo è stato respinto perché la perizia della procedura esecutiva dimostrava che il permesso in sanatoria riguardava le opere realizzate sull'immobile trasferito alla controinteressata, fatta eccezione per un modesto muretto in calcestruzzo. Tale opera non presentava la gravità richiesta dall'art. 15 della convenzione per giustificare la risoluzione dell'assegnazione. Il terzo motivo è stato respinto poiché la motivazione dell'atto aveva evidenziato l'essenzialità delle aree per la fruizione del fabbricato e il loro inscindibile vincolo pertinenziale, escludendo la violazione del giusto procedimento, del legittimo affidamento e il difetto di istruttoria. È stata respinta anche la domanda subordinata di indennizzo: l'art. 15, comma 2, prevedeva soltanto il possibile rimborso della somma pagata senza interessi, senza attribuire espressamente natura indennitaria al diritto e senza che la ricorrente avesse quantificato il pregiudizio, considerato anche il godimento del diritto di superficie per oltre venticinque anni. La società ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.500 per il Comune e in euro 1.500 per la controinteressata, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• legge 865/1971

  Richiamata dalla ricorrente in relazione alla disciplina dell'assegnazione delle aree PIP; il giudice non ha ravvisato una violazione rilevante ai fini dell'annullamento.

• art. 586 c.p.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione agli effetti della vendita forzata e al trasferimento del bene; il giudice ha escluso che la successiva azione amministrativa ne compromettesse la legittimità.

• art. 15 della convenzione attuativa PIP del 10 aprile 1995

  "in caso di risoluzione dell’atto di cessione"; "diritto al rimborso della somma pagata senza alcun interesse"

  La disposizione è stata interpretata come idonea a ricomprendere situazioni direttamente o indirettamente provocate dalla concessionaria e come fonte, in caso di risoluzione, di un eventuale rimborso della somma pagata, non espressamente qualificato come indennizzo.

• art. 19 della convenzione attuativa PIP del 10 aprile 1995

  "il Comune potrà cedere il terreno ad altri aventi titolo"

  La previsione è stata ritenuta idonea a consentire l'assegnazione diretta dell'area pertinenziale ad altro avente titolo, senza necessità di una nuova procedura competitiva.

Massime di principio

• Nell'ambito di un piano per gli insediamenti produttivi, l'amministrazione può perseguire non soltanto finalità urbanistiche, ma anche obiettivi di politica economica e di sviluppo produttivo; la scelta di ricostituire l'unitarietà funzionale di un lotto frazionato può quindi essere legittimamente motivata dall'interesse pubblico alla piena utilizzazione dell'insediamento e alle ricadute occupazionali.
• Quando un'area residua costituisce pertinenza inscindibile di un fabbricato produttivo trasferito a un nuovo proprietario mediante asta pubblica, l'assegnazione diretta dell'area al proprietario del fabbricato può essere ritenuta coerente con le finalità del PIP e non richiedere una nuova procedura competitiva, se ciò è previsto o consentito dalla disciplina convenzionale e adeguatamente motivato.
• La deliberazione consiliare deve essere interpretata secondo il suo contenuto sostanziale: se l'atto dichiara la risoluzione di un rapporto contrattuale in conseguenza della caducazione della convenzione urbanistica presupposta, la competenza dell'organo deve essere valutata con riferimento alla convenzione e non alla sola qualificazione formale dell'atto come risoluzione contrattuale.
• La risoluzione dell'assegnazione PIP per violazioni edilizie richiede che le opere presentino la gravità prevista dalla convenzione e siano idonee a compromettere le finalità pubbliche del piano; opere di modesta consistenza, come un piccolo manufatto accessorio, non integrano tale presupposto.
• La tutela dell'affidamento e il rispetto del giusto procedimento non risultano violati quando il provvedimento illustra specificamente l'essenzialità dell'area per la fruizione del fabbricato produttivo, il vincolo pertinenziale e l'incompatibilità della permanenza del precedente diritto di superficie con l'assetto pubblico perseguito dal PIP.
• Una clausola convenzionale che preveda, in caso di risoluzione, il rimborso della somma pagata senza interessi non attribuisce automaticamente un diritto all'indennizzo: la pretesa deve essere ricondotta al contenuto effettivo della clausola e il pregiudizio eventualmente subito deve essere allegato e quantificato.

Come è indicizzato