Sentenza n. 4269/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione relativa a opere realizzate in un immobile sito in area vincolata, deducendo, tra l’altro, violazione delle garanzie partecipative, mancato riesame alla luce del d.l. 69/2024, riconducibilità delle opere alle tolleranze costruttive o a regimi edilizi meno gravosi, erronea applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 anziché degli artt. 33 o 37, difetto di istruttoria e motivazione, nonché insussistenza dell’obbligo di autorizzazione paesaggistica ai sensi del d.P.R. 31/2017. Con motivi aggiunti ha impugnato il diniego dell’istanza ex art. 36-bis d.P.R. 380/2001 e la comunicazione di ripresa dei termini per ottemperare alla demolizione, deducendo principalmente la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi, la mancata attivazione del procedimento di compatibilità paesaggistica con acquisizione del parere della Soprintendenza, l’omessa valutazione della possibile rimozione delle sole opere non sanabili e l’erroneità della ripresa del termine di demolizione dal solo residuo temporale.

La decisione

Il ricorso originario è stato respinto. Il TAR ha ritenuto legittima l’ordinanza di demolizione, osservando che le opere insistevano in zona vincolata e che, in assenza di autorizzazione paesaggistica, la demolizione era doverosa indipendentemente dal titolo edilizio eventualmente necessario. Le opere dovevano essere valutate unitariamente e non atomisticamente, poiché il loro impatto complessivo aveva determinato una significativa trasformazione edilizia e paesaggistica, con incrementi di superficie e volumetria. Non è stato ravvisato neppure un difetto di motivazione, essendo sufficiente, in materia di repressione di abusi edilizi, la constatazione dell’abusività e l’indicazione della disciplina violata. È stata inoltre esclusa la necessità di una nuova comunicazione di avvio del procedimento dopo la modifica normativa del 2024, poiché il ricorrente aveva già ricevuto l’avviso nel novembre 2022 e, sino all’adozione dell’ordinanza, non aveva presentato istanza di sanatoria. Sono stati invece accolti i motivi aggiunti contro il diniego di sanatoria. Il Comune avrebbe dovuto comunicare preventivamente i motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, consentendo al ricorrente di formulare osservazioni e di valutare, anche ai sensi dell’art. 36-bis, comma 2, d.P.R. 380/2001, la rimozione delle sole opere non sanabili e la possibile sanatoria delle opere residue. L’omissione ha inciso sul contraddittorio e sulla completezza dell’istruttoria. Il diniego è stato quindi annullato, con salvezza del potere dell’amministrazione di adottare ulteriori atti conformandosi alla sentenza. L’accoglimento del ricorso contro il diniego non ha prodotto l’illegittimità derivata dell’ordinanza di demolizione: la domanda di sanatoria incide sull’efficacia dell’ordine demolitorio, non sulla sua legittimità. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La demolizione è legittima quando le opere, considerate complessivamente, sono abusive e realizzate in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica; la misura può essere doverosa indipendentemente dalla qualificazione atomistica dei singoli interventi.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Invocato dal ricorrente quale disciplina sanzionatoria alternativa, ma ritenuto non applicabile dal giudice alla fattispecie complessiva.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  Invocato in relazione alle tolleranze costruttive; la relativa applicabilità non incide sulla legittimità dell’ordine demolitorio, fondato anche sull’assenza di autorizzazione paesaggistica e sulla valutazione unitaria delle opere.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  “... lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento ... alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi del presente articolo ...”

  Nel procedimento di sanatoria l’amministrazione deve valutare, anche attraverso il contraddittorio procedimentale, la rimozione delle opere non sanabili e la possibile sanatoria delle opere residue.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  Invocato dal ricorrente quale regime sanzionatorio applicabile alle opere eseguibili mediante SCIA, ma la censura è stata respinta nel quadro della valutazione unitaria dell’intervento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è obbligatorio anche nei procedimenti di sanatoria o condono edilizio e serve a consentire un contraddittorio collaborativo e difensivo prima dell’adozione del diniego.

• artt. 2 e 17 d.P.R. 31/2017

  Le disposizioni sono state invocate per sostenere l’esclusione dell’autorizzazione paesaggistica e della rimessione in pristino, ma il giudice ha ritenuto che le opere, valutate nel loro complesso e per il loro impatto trasformativo, richiedessero la previa autorizzazione paesaggistica.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Richiamato con riferimento al procedimento di compatibilità paesaggistica connesso all’istanza di sanatoria; la relativa censura è stata assorbita dall’accoglimento per violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990.

Massime di principio

• In materia di abusi edilizi e paesaggistici, le opere devono essere valutate unitariamente quando il loro impatto sul territorio e sul paesaggio deriva dall’insieme degli interventi e dalle loro reciproche interazioni; non è consentito scomporre artificialmente l’intervento per applicare ai singoli elementi regimi edilizi o sanzionatori meno gravosi.
• La realizzazione di opere in area sottoposta a vincolo paesaggistico, in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica e ove l’intervento determini una trasformazione significativa dell’aspetto esteriore dei luoghi, rende doverosa la sanzione demolitoria anche se singole opere siano prospettate come pertinenziali o precarie.
• L’ordinanza di demolizione di opere abusive non richiede, in linea generale, una motivazione ulteriore rispetto alla constatazione dell’abusività dei manufatti e all’indicazione della disciplina violata, salvo che emergano specifiche esigenze motivazionali ulteriori dalla fattispecie concreta.
• La modifica sopravvenuta della disciplina edilizia non impone, di per sé, la rinnovazione della comunicazione di avvio di un procedimento sanzionatorio già partecipato, quando l’interessato abbia avuto la possibilità di rappresentare tempestivamente le proprie ragioni e non abbia presentato, prima dell’ordine demolitorio, un’istanza di sanatoria rilevante.
• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 è obbligatorio anche nei procedimenti di sanatoria edilizia e compatibilità paesaggistica; la sua omissione illegittimamente impedisce all’istante di contestare i motivi ostativi e di prospettare la rimozione delle sole opere non sanabili, ai fini dell’eventuale sanatoria delle opere residue.
• La presentazione di un’istanza di sanatoria non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione già adottata, ma può incidere sulla sua efficacia e sull’esecuzione; l’annullamento del diniego di sanatoria non determina quindi l’illegittimità derivata dell’ordine demolitorio.

Come è indicizzato