Tribunale, Sentenza T-461/16

Mantenimento di Khaled Kaddour negli elenchi sanzionatori relativi alla Siria

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Khaled Kaddour avverso la decisione (PESC) 2016/850 e il regolamento di esecuzione (UE) 2016/840, nella parte in cui mantenevano il suo nome negli elenchi UE di soggetti sottoposti a congelamento dei capitali e restrizioni di viaggio per la situazione in Siria.

Fatti e iter sanzionatorio

Kaddour, imprenditore siriano attivo in vari settori commerciali, era stato inizialmente inserito negli elenchi del Consiglio nel 2011 con la motivazione di essere un socio d’affari di Maher Al-Assad e una fonte di finanziamento del regime. Dopo un primo contenzioso, il Tribunale, con sentenza del 13 novembre 2014, Kaddour I, aveva annullato le misure nei suoi confronti per difetto di prova dei motivi allora addotti.

Successivamente, il Consiglio lo aveva reinserito negli elenchi nel gennaio 2015 sulla base di una diversa motivazione, confermata poi con gli atti impugnati del 27 maggio 2016. Questi ultimi lo qualificavano come "imprenditore di spicco che opera in Siria" con interessi in telecomunicazioni, petrolio e plastica, dotato di stretti rapporti d’affari con Maher Al-Assad, da cui traeva beneficio e che sosteneva attraverso la sua attività commerciale.

Quadro normativo rilevante

La pronuncia si colloca nel sistema delle misure restrittive adottate contro la Siria sulla base della PESC e della normativa di attuazione nel TFUE. Il Tribunale richiama, in particolare:

• l’articolo 29 TUE, base della decisione PESC;
• l’articolo 266 TFUE, relativo all’obbligo di esecuzione delle sentenze di annullamento;
• gli articoli 27, 28 e 32 della decisione 2013/255/PESC, come modificata dalla decisione 2015/1836;
• gli articoli corrispondenti del regolamento (UE) n. 36/2012, che prevedono il congelamento dei capitali e il riesame periodico degli elenchi.

Motivi di ricorso dedotti

Il ricorrente articolava cinque motivi principali:

• sviamento di potere, violazione della buona amministrazione, dell’autorità di cosa giudicata, della certezza del diritto e del diritto a un ricorso effettivo;
• violazione dell’articolo 266 TFUE;
• errore manifesto di valutazione;
• violazione dei diritti fondamentali, in particolare reputazione e diritto di proprietà, e del principio di proporzionalità;
• violazione del principio di non discriminazione.

Sviamento di potere, buona amministrazione e autorità di cosa giudicata

Il Tribunale esclude innanzitutto ogni sviamento di potere: il Consiglio perseguiva lo scopo legittimo di contrastare la repressione in Siria mediante il congelamento dei capitali di soggetti che traggono vantaggio dal regime e lo sostengono. Il fatto che il nome del ricorrente fosse stato annullato in precedenza non impediva un nuovo riesame e un nuovo inserimento, purché fondato su elementi probatori adeguati.

Quanto alla buona amministrazione, il Tribunale rileva che il ricorrente non contestava aspetti procedurali come il diritto di essere ascoltato, l’accesso al fascicolo o la motivazione, ma solo la persistenza del suo inserimento. Tale circostanza, di per sé, non dimostra imparzialità compromessa o trattamento non ragionevole. Nessuna specifica prova veniva offerta a sostegno dell’addebito.

Sul piano dell’autorità di cosa giudicata e del diritto a un ricorso effettivo, il Tribunale ribadisce che l’annullamento di un atto non impedisce all’istituzione di adottarne uno nuovo sulla base di criteri e prove diversi. La sentenza Kaddour I aveva cancellato retroattivamente il primo inserimento, ma aveva lasciato al Consiglio la possibilità di porre rimedio alle irregolarità constatate mediante nuove misure debitamente motivate. Il ricorrente aveva inoltre potuto impugnare i nuovi atti, sicché non vi era lesione dell’effettività della tutela giurisdizionale.

Articolo 266 TFUE e potere di riesame del Consiglio

Il Tribunale precisa che l’articolo 266 TFUE impone all’istituzione di adottare i provvedimenti necessari per dare esecuzione alla sentenza di annullamento, ma non le vieta di adottare un nuovo atto fondato su una nuova base fattuale e giuridica. Nel caso di specie, i motivi dei nuovi atti erano diversi da quelli censurati nella sentenza Kaddour I: non più il sostegno finanziario al regime, bensì la qualità di imprenditore di spicco e i rapporti d’affari con Maher Al-Assad.

Errore manifesto di valutazione: sufficienza degli indizi

Nel valutare il terzo motivo, il Tribunale richiama la giurisprudenza Kadi e Anbouba: il controllo giurisdizionale richiede che i motivi dell’inserimento siano sorretti da una base fattuale sufficientemente solida; in caso di contestazione, spetta al Consiglio dimostrare la fondatezza dei motivi con elementi precisi e concordanti, esaminati nel loro contesto.

Qui il Consiglio aveva prodotto documentazione proveniente da fonti aperte e pubbliche, tra cui articoli di stampa e report informativi, che descrivevano Kaddour come membro del nucleo economico vicino a Maher Al-Assad, gestore dei suoi affari all’estero, beneficiario del regime e titolare di partecipazioni societarie rilevanti. Il Tribunale ritiene che tali documenti costituiscano un insieme di indizi precisi e concordanti sufficiente a dimostrare il legame con il regime siriano. Poiché il secondo motivo di mantenimento era provato, non era necessario esaminare in dettaglio l’ulteriore motivo relativo alla qualifica di imprenditore di spicco; il Tribunale osserva comunque che anche tale qualità risultava supportata.

Diritti fondamentali e proporzionalità

Quanto alla pretesa violazione del diritto di proprietà e della reputazione, il Tribunale ricorda che tali diritti non sono assoluti e possono subire restrizioni se rispondono a obiettivi di interesse generale e non intaccano la sostanza del diritto. Nel contesto della Siria, l’obiettivo di proteggere i civili e fare pressione sul regime giustifica misure restrittive di questo tipo. Le deroghe previste dalla decisione 2013/255 e dal regolamento n. 36/2012, comprese le autorizzazioni per spese essenziali e gli sblocchi specifici, attenuano il peso delle misure.

Il Tribunale aggiunge che il ricorrente non aveva neppure dedotto un concreto bisogno di accesso ai capitali congelati e non aveva fornito prova sufficiente dei danni allegati. Anche il carattere potenzialmente duraturo delle misure non le rende sproporzionate, perché esse sono soggette a riesame periodico.

Non discriminazione

Il quinto motivo viene respinto perché il ricorrente non dimostra di essere stato trattato in modo uguale ai sigg. M. Hamcho e Jaber in assenza di giustificazione oggettiva. Il Consiglio aveva effettuato valutazioni individuali, basate su elementi probatori specifici e diversi per ciascun interessato. La mera appartenenza alla categoria degli imprenditori di spicco che operano in Siria non basta a fondare una censura di trattamento identico di situazioni diverse.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna Kaddour alle spese. La pronuncia conferma la possibilità, per il Consiglio, di mantenere o reintrodurre misure restrittive nei confronti di soggetti siriani quando il fascicolo contenga elementi nuovi o ulteriori idonei a provare il loro legame con il regime, anche dopo un precedente annullamento parziale.