Corte di giustizia, Sentenza C-190/17

Libera circolazione dei capitali e sanzioni per omessa dichiarazione di denaro contante

La Corte di giustizia, Prima Sezione, è stata adita in via pregiudiziale dal Tribunal Superior de Justicia de Madrid nell’ambito di una controversia tra Lu Zheng e il Ministerio de Economía y Competitividad in merito a un’ammenda irrogata per omessa dichiarazione di una somma ingente di denaro contante trasportata all’uscita dal territorio spagnolo. La pronuncia riguarda l’interpretazione del regolamento (CE) n. 1889/2005 e, soprattutto, la compatibilità con gli articoli 63 e 65 TFUE della disciplina sanzionatoria nazionale.

Fatti e procedimento principale

Il 10 agosto 2014 il sig. Zheng, cittadino cinese, ha imbarcato bagagli all’aeroporto di Gran Canaria per un volo verso Hong Kong con scali a Madrid e Amsterdam. Durante un controllo allo scalo di Madrid-Barajas è stato accertato che i bagagli contenevano EUR 92.900 in contanti, non dichiarati in violazione dell’obbligo previsto dalla legge spagnola n. 10/2010.

L’importo è stato sequestrato, con detrazione di EUR 1.000 per il minimo di sussistenza. Successivamente il Segretario generale del Tesoro e della Politica finanziaria ha inflitto un’ammenda di EUR 91.900, tenendo conto di aggravanti quali l’elevato importo, l’assenza di prova dell’origine lecita, l’incoerenza con l’attività dichiarata e la collocazione del denaro in un luogo indicativo di occultamento.

Il ricorrente ha impugnato la sanzione chiedendone l’annullamento o la riduzione a un importo proporzionato.

Normativa rilevante

Sul piano dell’Unione, il regolamento (CE) n. 1889/2005 stabilisce un sistema armonizzato di controllo del denaro contante in entrata e in uscita dall’Unione. In particolare:

• l’articolo 3, paragrafo 1, impone la dichiarazione a chi entri o esca dall’Unione con almeno EUR 10.000 in contanti;
• l’articolo 9, paragrafo 1, obbliga gli Stati membri a prevedere sanzioni per l’inadempimento, sanzioni che devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive.

La Corte richiama inoltre gli articoli 63 e 65 TFUE sulla libera circolazione dei capitali, nonché la direttiva 91/308/CEE, menzionata nei considerando del regolamento come base del sistema antiriciclaggio.

Sul piano nazionale, la legge spagnola n. 10/2010 prevede un obbligo di dichiarazione preventiva per i movimenti di strumenti di pagamento pari o superiori a EUR 10.000, un sequestro in caso di omissione e, per la violazione, una sanzione amministrativa da EUR 600 fino al doppio della somma non dichiarata. La legge elenca anche circostanze aggravanti per la determinazione della sanzione.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto in sostanza se il diritto dell’Unione osti a:

• una sanzione pecuniaria fino al doppio del valore del denaro non dichiarato;
• la previsione di aggravanti come la mancata prova dell’origine lecita e l’incoerenza tra attività svolta e importo trasportato;
• una sanzione alternativa pari al 25% del contante non dichiarato.

Ricevibilità e delimitazione del perimetro della controversia

La Corte ha anzitutto respinto l’eccezione di irricevibilità sollevata dal governo spagnolo sulla prima questione. Anche se l’ammenda concretamente inflitta non raggiungeva il massimo legale, essa era stata determinata entro un quadro normativo che consentiva una sanzione fino al doppio dell’importo non dichiarato; pertanto la questione non era ipotetica.

Quanto all’interpretazione dell’articolo 3 del regolamento n. 1889/2005, la Corte ha ricordato che l’obbligo di dichiarazione grava sulla persona fisica che entra o esce fisicamente dall’Unione con almeno EUR 10.000. Nel caso di specie, poiché il sig. Zheng sarebbe uscito fisicamente dall’Unione tramite Amsterdam, l’obbligo di dichiarazione derivante dal regolamento si sarebbe rivolto alle autorità olandesi, non a quelle spagnole. Tuttavia, il regolamento non impedisce agli Stati membri di prevedere ulteriori obblighi dichiarativi nazionali, purché compatibili con il Trattato.

Ragionamento della Corte sulla proporzionalità delle sanzioni

La Corte ha ricostruito il quadro degli articoli 63 e 65 TFUE, rilevando che la libera circolazione dei capitali può subire restrizioni giustificate, tra l’altro, da esigenze connesse all’ordine pubblico e alla lotta contro il riciclaggio. È parimenti ammesso subordinare l’esportazione di banconote a un obbligo di dichiarazione preventiva.

Tuttavia, anche quando uno Stato membro dispone di un margine di discrezionalità nella scelta delle sanzioni, queste devono restare proporzionate rispetto alla gravità dell’infrazione. La Corte richiama la propria sentenza Chmielewski, nella quale aveva già dichiarato sproporzionata un’ammenda pari al 60% della somma non dichiarata, perché la sanzione deve reprimere la sola violazione dell’obbligo dichiarativo e non punire eventuali attività illecite sottostanti.

Applicando tale principio, la Corte ha osservato che la disciplina spagnola consente un’ammenda sino al doppio della somma non dichiarata e, nel caso concreto, ha portato a una sanzione quasi pari al 100% dell’importo. Ciò eccede i limiti di quanto necessario per assicurare l’osservanza dell’obbligo di dichiarazione.

Irricevibilità della terza questione

La terza questione, relativa alla possibile proporzionalità di una sanzione del 25% della somma non dichiarata, è stata dichiarata irricevibile. La Corte ha rilevato che tale sanzione non corrispondeva a quella irrogata nel procedimento principale e non risultava esistere, allo stato, nell’ordinamento spagnolo; mancava quindi un contesto fattuale e giuridico concreto che giustificasse una risposta utile.

Decisione e principio affermato

Nel dispositivo la Corte ha dichiarato che gli articoli 63 e 65 TFUE ostano a una normativa nazionale che preveda, per l’omessa dichiarazione di denaro contante in entrata o in uscita dal territorio dello Stato, un’ammenda fino al doppio dell’importo non dichiarato.

La pronuncia conferma che gli Stati membri possono introdurre controlli e sanzioni in materia di movimenti di contante, ma le sanzioni devono essere effettive, dissuasive e soprattutto proporzionate: non possono trasformarsi in una penalizzazione eccessiva rispetto alla mera violazione dell’obbligo dichiarativo.