Sentenza n. 905/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata nella procedura aperta sopra soglia comunitaria per l'affidamento della gestione di servizi destinati agli adolescenti, ha impugnato l'esclusione disposta all'esito della verifica di anomalia, nonché, con motivi aggiunti, gli atti conseguenti di mancata aggiudicazione e di indizione di una nuova procedura. Ha dedotto la violazione dell'art. 41 Cost. e dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità del presupposto, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, errore di calcolo, illogicità manifesta, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità e sviamento. Secondo la ricorrente, l'indicazione in offerta di costi della manodopera pari a euro 1.866.801,71 non avrebbe comportato l'adesione ai criteri intermedi utilizzati dalla stazione appaltante, né avrebbe impedito una diversa articolazione interna dei costi in sede di giustificazioni. La concorrente sosteneva di avere destinato una parte dell'importo indicato per la manodopera, pari a euro 378.788,56, alle prestazioni migliorative e ad altri costi, senza modificare sostanzialmente l'offerta e mantenendo la sostenibilità economica complessiva, il rispetto dei minimi retributivi e la copertura di tutte le prestazioni. Contestava inoltre la qualificazione delle indennità di tirocinio e degli anticipi per i progetti Get Up, la valutazione del monte ore utilizzato per il calcolo del costo orario, nonché il rilievo attribuito ai rimborsi chilometrici e alle altre voci accessorie. Deduceva, infine, che la stazione appaltante avesse esercitato un controllo indebitamente intrusivo sulle singole scelte allocative dell'impresa, anziché valutare l'affidabilità dell'offerta nel suo complesso. I motivi aggiunti riproponevano gli stessi vizi in via derivata contro la mancata aggiudicazione della gara e la nuova procedura.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha ritenuto legittima la valutazione del RUP e la conseguente esclusione. In primo luogo, la concorrente aveva indicato nell'offerta economica costi della manodopera pari a euro 1.866.801,71, coincidenti con quelli stimati dalla stazione appaltante per i servizi ordinari. In sede di giustificazioni aveva però dichiarato che il costo del lavoro per i servizi ordinari era pari a euro 1.488.013,15, destinando la differenza a prestazioni migliorative e altri costi. Il giudice ha qualificato tale operazione come modifica sostanziale e tardiva di un elemento essenziale dell'offerta economica. Inoltre, anche considerando nel costo della manodopera le prestazioni migliorative, dovevano essere escluse le somme relative alle indennità di tirocinio e agli anticipi Get Up, pari a euro 202.124,56, trattandosi di rimborsi fuori campo IVA destinati ai tirocinanti e ai beneficiari delle azioni progettuali, non di costi della manodopera, indipendentemente dalla loro contabilizzazione come costo del lavoro o dal transito tramite busta paga. Il costo della manodopera risultante dalle giustificazioni sarebbe stato pertanto comunque inferiore a quello dichiarato in offerta, confermando la modifica sostanziale e la carente analisi tecnico-economica originaria. Il TAR ha inoltre ritenuto erroneo il calcolo fondato su un monte ore teorico, anziché sul monte ore contrattuale oggetto dell'obbligazione di servizio: festività, festività soppresse, formazione e permessi RLS costituiscono oneri strutturali, certi, obbligatori e retribuiti, da considerare nel costo del lavoro. Tali rilievi sono stati ritenuti dirimenti, senza necessità di esaminare gli ulteriori profili contestati nella nota del RUP. La conseguente esclusione era quindi legittima e risultavano infondati anche gli atti successivi impugnati con motivi aggiunti. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 41 Cost.

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione ai limiti posti alle scelte imprenditoriali e all'esclusione; la censura è stata respinta mediante il riconoscimento della legittimità della verifica di affidabilità dell'offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La disposizione è stata invocata in tema di verifica dell'anomalia dell'offerta; il giudice ha ritenuto legittima l'esclusione perché le giustificazioni avevano modificato sostanzialmente i costi della manodopera indicati nell'offerta e non avevano correttamente considerato il monte ore contrattuale.

• d.lgs. 81/2008

  Richiamato con riferimento ai permessi RLS, considerati dal giudice oneri strutturali, certi, obbligatori e retribuiti da includere nel costo della manodopera.

• artt. 30 e 124 c.p.a.

  Invocati dalla ricorrente per il risarcimento del danno, in forma specifica o per equivalente; le domande risarcitorie non sono state accolte in quanto il ricorso è stato respinto.

Massime di principio

• In sede di verifica dell'anomalia, l'operatore economico non può modificare tardivamente il costo della manodopera indicato nell'offerta economica, poiché tale modifica incide su un elemento essenziale dell'offerta e altera la parità di trattamento tra i concorrenti.
• La diversa articolazione interna dei costi prospettata nelle giustificazioni non è ammissibile quando comporta, anche mediante riallocazione di poste, una riduzione sostanziale del costo della manodopera originariamente dichiarato.
• Le somme destinate a indennità di tirocinio, anticipi per acquisto di beni o organizzazione di eventi e, in generale, a rimborsi destinati ai beneficiari delle azioni progettuali non costituiscono costi della manodopera, anche se contabilizzate dall'impresa come costo del lavoro o corrisposte tramite busta paga.
• Il costo orario della manodopera deve essere determinato sulla base del monte ore contrattuale rilevante per l'esecuzione del servizio, non di un monte ore meramente teorico; festività, formazione e permessi RLS, quando costituiscono oneri certi, obbligatori e retribuiti, devono essere inclusi nel costo del lavoro.
• La modifica sostanziale del costo della manodopera in sede di giustificazioni e la mancata considerazione degli oneri strutturali del lavoro sono sufficienti a dimostrare l'inaffidabilità dell'offerta e a giustificarne l'esclusione, senza che sia necessario esaminare ogni ulteriore rilievo formulato dalla stazione appaltante.

Come è indicizzato