Sentenza n. 3368/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con il ricorso n. 1654/2025, la sospensione del procedimento autorizzatorio disposta dalla Provincia ai sensi dell’art. 8, comma 7-ter, della l.r. 12/2007, deducendo l’illegittimità costituzionale della norma regionale per violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, della libertà di iniziativa economica, dei principi di uguaglianza e buon andamento e delle garanzie giurisdizionali, nonché per asserita natura di legge-provvedimento e applicazione retroattiva. Con il ricorso n. 2978/2025 e motivi aggiunti ha impugnato il PTCP provinciale, nella parte in cui qualificava le aree comprese nel progetto PVSe6 e gli ambiti agricoli di interesse strategico come aree non idonee alla localizzazione o all’ampliamento di impianti di trattamento, incenerimento e termovalorizzazione dei rifiuti; la D.G.R. regionale che aveva recepito l’area PVSe6 tra quelle non idonee; e il successivo diniego del PAUR. Sono stati dedotti, tra gli altri, sviamento di potere, invasione delle competenze regionali in materia di localizzazione degli impianti, violazione del rapporto tra PTCP e piano regionale di gestione dei rifiuti, violazione delle regole procedimentali di formazione e approvazione del PTCP, mancata ripubblicazione e mancata partecipazione, lesione del legittimo affidamento e della buona fede, nonché violazione dell’obbligo di coerenza dei criteri provinciali con il PRGR. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per danno emergente, quantificato in circa un milione di euro, e lucro cessante, quantificato tra 165 e 215 milioni di euro.

La decisione

I ricorsi sono stati riuniti per connessione. Il ricorso n. 1654/2025 è stato respinto. Il TAR ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 32, comma 1, lett. a), della l.r. 11/2024, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 151/2018 relativa a una disciplina analoga. La sospensione temporanea dei procedimenti è stata qualificata come misura di salvaguardia, eccezionale e temporalmente limitata, diretta a mantenere lo status quo nelle more dell’aggiornamento della pianificazione, senza ridurre il livello di tutela ambientale né comprimere irragionevolmente la libertà di iniziativa economica. Il ricorso n. 2978/2025 è stato invece accolto. È stata respinta l’eccezione di tardività, poiché l’impugnazione della delibera di adozione del piano costituisce facoltà e non onere quando le previsioni non siano immediatamente lesive. È stata inoltre respinta l’eccezione di inammissibilità fondata sulla discrezionalità pianificatoria, poiché le censure riguardavano la violazione delle regole normative sul coordinamento tra pianificazione provinciale e regionale dei rifiuti. Nel merito, il TAR ha ritenuto legittimo che il PTCP provinciale concorra all’individuazione delle aree idonee e non idonee, in coordinamento con il PRGR e sotto il vaglio regionale; sono stati quindi respinti i motivi relativi all’invasione delle competenze regionali, allo sviamento e all’asserita impossibilità per il PTCP di introdurre prescrizioni localizzative. Sono stati altresì respinti i motivi relativi alla mancata ripubblicazione e partecipazione, poiché le modifiche introdotte in sede di approvazione non avevano comportato una rielaborazione complessiva del piano e le norme generali sulla partecipazione non si applicano ai procedimenti di pianificazione ai sensi dell’art. 13 della l. 241/1990. È stato invece accolto il motivo relativo alla non conformità e non coerenza dei criteri escludenti riferiti all’area PVSe6 con il PRGR. Il PRGR prevedeva, per le aree ecologiche e per le aree protette considerate nel caso concreto, criteri normalmente penalizzanti, con possibilità di autorizzazione subordinata a misure di mitigazione, compensazione e monitoraggio, e non un divieto assoluto, salvo specifiche ipotesi quali i corridoi regionali primari. La Regione e la Provincia non hanno dimostrato che l’area PVSe6 rientrasse in tali ipotesi né hanno adeguatamente motivato l’incompatibilità dell’ampliamento dell’impianto con gli obiettivi del progetto ecologico. Il TAR ha inoltre rilevato un’integrazione postuma della motivazione nelle difese provinciali. Per le medesime ragioni è stato annullato il criterio escludente riferito agli AAIS, poiché tali ambiti erano definiti in relazione a elementi della rete ecologica per i quali il PRGR consentiva criteri penalizzanti e non escludenti. Sono stati quindi annullati, nelle parti pertinenti, l’art. 20 e l’art. 46, comma 6, del PTCP, la D.G.R. XII/4840/2025 e il diniego provinciale del PAUR. La domanda di risarcimento è stata respinta: il danno emergente non era imputabile a un procedimento illegittimamente gravoso, mentre il lucro cessante non era liquidabile perché, a seguito dell’annullamento, l’amministrazione conserva il potere di riesaminare l’istanza secondo criteri penalizzanti e con eventuali misure di mitigazione, sicché non è ancora prognosticabile la spettanza del bene della vita. Spese compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 32, comma 1, lett. a), l.r. 11/2024

  Nelle more dell'approvazione dei piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) e del piano territoriale metropolitano (PTM) e loro varianti che introducono elementi di salvaguardia aggiuntiva ... i procedimenti di autorizzazione ... sono sospesi ... e, comunque, non oltre il 31 ottobre 2025.

  La disposizione introduce una misura di salvaguardia temporanea e non irragionevole, diretta a mantenere lo status quo nelle more dell’aggiornamento della pianificazione.

• art. 8, comma 7-ter, l.r. 12/2007

  I criteri di idoneità o di non idoneità alla localizzazione degli impianti ... si applicano anche ai procedimenti di cui al primo periodo del presente comma.

  La norma consente l’applicazione dei criteri localizzativi sopravvenuti ai procedimenti sospesi, purché tali criteri siano legittimamente formati.

• art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

  La tutela dell’ambiente è competenza legislativa esclusiva statale, ma opera come competenza trasversale; le Regioni possono intervenire in materie proprie, come il governo del territorio e la localizzazione degli impianti, rispettando i livelli uniformi di tutela statale.

• artt. 41 e 120, comma 2, Cost.

  La sospensione temporanea dei procedimenti non viola la libertà di iniziativa economica quando è funzionale alla tutela ambientale, non arbitraria, congrua e delimitata nel tempo.

• art. 197, comma 1, lett. d), d.lgs. 152/2006

  Alle Province compete individuare, sulla base del PTCP ove adottato, le zone idonee agli impianti di smaltimento e quelle non idonee agli impianti di recupero e smaltimento.

• art. 199, comma 3, lett. i), d.lgs. 152/2006

  Il piano regionale di gestione dei rifiuti stabilisce i criteri per l’individuazione provinciale delle aree non idonee e dei luoghi o impianti adatti allo smaltimento.

• art. 16, commi 2-ter e 2-quater, l.r. 26/2003

  Le Province possono proporre elementi di salvaguardia aggiuntiva derivanti dal PTCP, ma questi devono essere sottoposti alla verifica regionale di coerenza con il PRGR; il sistema configura coordinamento tra pianificazione provinciale e regionale, non gerarchia esclusiva.

• art. 13 l. 241/1990

  Le disposizioni generali sulla partecipazione procedimentale non si applicano ai procedimenti di pianificazione e programmazione.

• art. 17 l.r. 12/2005

  Le modifiche apportate al PTCP in sede di approvazione non impongono una nuova adozione e ripubblicazione quando non determinano una rielaborazione complessiva del piano.

• art. 20, comma 1, Norme di Piano del PTCP della Provincia di Lodi

  La previsione di inidoneità assoluta delle aree PVSe6 è stata annullata perché non conforme e non coerente con i criteri del PRGR.

• art. 46, comma 6, Norme di Piano del PTCP della Provincia di Lodi

  La previsione di esclusione di nuovi impianti e ampliamenti negli AAIS è stata annullata perché collegata a elementi della rete ecologica per i quali il PRGR prevede, nel caso esaminato, criteri penalizzanti e non escludenti.

• punto 15.1 del PRGR della Lombardia

  La procedura provinciale di individuazione delle aree non idonee deve essere conforme ai criteri stabiliti dal PRGR.

• punti 15.6.1, 15.6.2 e 15.6.5 del PRGR della Lombardia

  l’ente competente autorizza solo a fronte di adeguate misure di mitigazione e compensazione e/o di piani di monitoraggio specifici

  La regola ordinaria per le aree ecologicamente o paesaggisticamente sensibili è l’applicazione di criteri penalizzanti e di misure compensative o mitigative; il criterio escludente è ammesso solo nelle specifiche categorie previste dal PRGR.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento per lesione di interesse legittimo pretensivo richiede che sia accertabile la spettanza del bene della vita; finché residua discrezionalità amministrativa non è possibile formulare il giudizio prognostico necessario.

Massime di principio

• La sospensione temporanea dei procedimenti autorizzatori per impianti di gestione dei rifiuti, prevista da una legge regionale nelle more dell’aggiornamento della pianificazione, è compatibile con la disciplina costituzionale quando opera come misura di salvaguardia eccezionale, mantiene lo status quo, è funzionale alla tutela ambientale ed è soggetta a un termine massimo predeterminato.
• La disciplina della localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti può coinvolgere competenze statali, regionali e provinciali: il PRGR stabilisce i criteri generali e la Provincia può individuare aree idonee o non idonee sulla base del PTCP, ma le prescrizioni provinciali aggiuntive devono essere sottoposte alla verifica regionale di conformità e coerenza con il PRGR.
• Un PTCP può contenere prescrizioni direttamente applicabili e vincolanti anche per i privati in materia di localizzazione degli impianti di trattamento dei rifiuti, purché tali prescrizioni rientrino nel sistema multilivello di coordinamento con il piano regionale e rispettino i criteri da questo stabiliti.
• Quando il PRGR qualifica determinate aree ecologiche o paesaggistiche come soggette a criteri penalizzanti, l’amministrazione non può trasformare tale regime in un divieto assoluto mediante una previsione provinciale o regionale, salvo dimostrare la riconducibilità dell’area a una specifica categoria per la quale il PRGR ammette il criterio escludente e motivare puntualmente l’incompatibilità dell’intervento.
• L’obbligo di ripubblicazione di uno strumento urbanistico o territoriale modificato in sede di approvazione sorge solo quando le modifiche determinano una rielaborazione complessiva e un mutamento radicale dell’impostazione del piano; non è sufficiente che incidano intensamente su singole aree o siano numerose sul piano quantitativo.
• Il danno da lesione di un interesse legittimo pretensivo non è risarcibile, quanto al lucro cessante, finché l’amministrazione conservi un margine di discrezionalità tecnica o amministrativa nell’esame dell’istanza e non sia quindi possibile formulare una prognosi certa sulla spettanza del bene della vita.

Come è indicizzato