Sentenza n. 5816/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la declaratoria di decadenza del permesso di costruire rilasciato il 28 agosto 2017 per demolizione e ricostruzione con aumento volumetrico, nonché l’annullamento in autotutela della SCIA alternativa al permesso, presentata il 30 giugno 2023 per una variante in corso d’opera. Quanto alla decadenza, ha dedotto violazione dell’art. 15 d.P.R. 380/2001, sostenendo che il 27 aprile 2018 erano stati comunicati e avviati lavori preliminari e di allestimento del cantiere; ha contestato l’insufficienza delle fotografie reperite su Google Earth e l’assenza di sopralluoghi e di adeguata istruttoria comunale. Ha inoltre denunciato la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per l’intervento tardivo, privo di autonoma valutazione dell’interesse pubblico e sollecitato dai vicini. Quanto all’annullamento della SCIA, ha sostenuto che il Comune aveva agito oltre il termine ordinario di 12 o 18 mesi e che non ricorrevano i presupposti derogatori dell’art. 21-nonies, comma 2-bis: il muro confinario sarebbe stato indicato come linea di confine, la sua altezza eccedente sarebbe stata abusiva e non avrebbe dovuto rilevare come fabbricato; inoltre, la distanza dei pilastri dalla strada risultava dalle tavole e sarebbe stata giustificabile in base alla deroga per l’allineamento delle cortine edilizie. Ha lamentato anche carenza di motivazione sull’interesse pubblico e mancato bilanciamento dell’affidamento. In subordine, ha dedotto la sproporzione dell’annullamento integrale rispetto a difformità parziali, invocando gli artt. 34, 36-bis e 38 d.P.R. 380/2001, nonché erroneità dei presupposti e difetto di istruttoria sulle distanze. I vicini sono intervenuti ad opponendum e hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica, sostenendo inoltre la tardività dell’inizio dei lavori e la legittimità dell’annullamento della SCIA per omissioni e dichiarazioni non veritiere.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai vicini: la vicinitas e la qualità di denuncianti non bastano, in assenza di una lesione diretta, attuale o potenziale, desumibile dagli atti, a conferire la qualità di controinteressato necessario. Ha ammesso l’intervento ad opponendum dei vicini, titolari di un interesse di fatto al mantenimento degli atti impugnati, precisando che le loro prospettazioni su possibili illegittimità non recepite nei provvedimenti non costituiscono autonome censure scrutinabili. Ha accolto il motivo sulla decadenza del permesso: benché l’inizio dei lavori debba essere provato in concreto e non bastino comunicazioni formali, nel caso specifico il Comune aveva nel 2021 riconosciuto o comunque non contestato la proroga del termine di ultimazione, coerente con l’inizio dichiarato nel 2018. La decadenza si fondava soltanto su immagini web, non certe quanto alla data e alle modalità di rilevamento, senza sopralluogo né ulteriori riscontri istruttori; ne è derivato un difetto di istruttoria e l’annullamento della determinazione di decadenza. Il motivo relativo all’art. 21-nonies contro tale determinazione è stato assorbito. Il TAR ha invece respinto le censure contro l’annullamento della SCIA. Ha ritenuto provata e non contestata l’esistenza del muro confinario alto 3,60 metri, non rappresentato nei grafici; poiché la demolizione aveva riguardato soltanto i 60 centimetri eccedenti i tre metri, il muro residuo costituiva una costruzione soggetta alle distanze e la sua omissione aveva impedito al Comune di valutare tempestivamente la conformità del progetto. Ha quindi ravvisato i presupposti per l’annullamento oltre il termine ordinario ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, valorizzando la falsa rappresentazione della situazione dei luoghi e la necessità di prevenire un intervento potenzialmente pericoloso per l’incolumità pubblica. Ha inoltre rilevato che il ricorrente non aveva provato l’esistenza dei presupposti per la deroga relativa alla cortina edilizia e alla distanza dalla strada. Essendo sufficiente una sola ragione autonoma idonea a sorreggere un atto plurimotivato, le ulteriori censure sulla motivazione e sulle distanze non sono state esaminate. La domanda di annullamento della SCIA è stata dunque respinta; il ricorso è stato accolto solo quanto alla decadenza del permesso. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La giurisprudenza, invocata anche dagli interventori, ha spesso affermato che la prova dell’inizio dei lavori va data in concreto e che il termine non può essere eluso mediante semplici comunicazioni di inizio lavori non suffragate dall’esistenza di opere non strutturali (in questo senso, anche questa Sezione 27 agosto 2020, n. 3668; Cons. Stato sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4239; id., sez. VI, n. 2851 del 26 marzo 2024; id., Sez. VI, n. 10611 del 7 dicembre 2023). Tuttavia quanto sopra affermato in astratto va relazionato al caso concreto, nel quale il Comune ha sostanzialmente legittimato la tesi del sig. Iovino in ordine all’inizio dei lavori il 27.4.2018, accordando – o meglio non contrastando mai - la proroga del termine di fine lavori ai sensi dell'art. 10, co. 4, D.L. 76/2020 (conv. L. 120/2020), nel 2021, a seguito del deposito della nota prot. n. 5977 (all. 5 prod. Iovino), spostando così il termine ultimo per l'ultimazione al 27.04.2024.

  L’inizio dei lavori che evita la decadenza deve essere effettivo e provato in concreto; tuttavia la valutazione va compiuta nel contesto del caso, considerando anche la condotta successiva dell’amministrazione. Qui la proroga del termine finale, non contestata dal Comune, era coerente con l’inizio dei lavori dichiarato nel 2018; la decadenza non poteva quindi fondarsi soltanto su immagini web non corroborate da adeguata istruttoria.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  Vi sono dunque tutti i presupposti per l’applicazione dell’autotutela ex art. 21 nonies comma 2 bis l. 241/90, posto che la falsa rappresentazione consente di derogare ai termini assai stringenti per l’esercizio dei poteri di secondo grado, che necessitano comunque di motivazione rafforzata mentre qui è in re ipsa.

  L’annullamento d’ufficio oltre il termine ordinario è consentito quando la SCIA è stata presentata sulla base di una falsa rappresentazione della situazione di fatto che abbia impedito all’amministrazione di rilevare tempestivamente profili ostativi. Nel caso, l’omessa rappresentazione di un muro confinario esistente, rilevante ai fini delle distanze, ha integrato tale presupposto e ha giustificato l’esercizio tardivo dell’autotutela.

• art. 28 c.p.a.

  Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

  L’intervento è ammissibile per il terzo che dimostri un interesse giuridicamente rilevante, anche di fatto, dipendente o accessorio rispetto a quello della parte principale e idoneo a procurargli un vantaggio indiretto dall’esito del giudizio; tale interesse non comporta automaticamente la qualità di controinteressato necessario.

Massime di principio

• La decadenza del permesso di costruire per mancato inizio dei lavori richiede una verifica concreta dell’effettivo avvio di opere edilizie; comunicazioni formali non corroborate da attività materiale non sono di per sé sufficienti. L’accertamento non può tuttavia prescindere dal comportamento complessivo dell’amministrazione: una proroga del termine di ultimazione non contestata e coerente con l’inizio dei lavori dichiarato deve essere considerata nella valutazione della legittimità della successiva decadenza.
• Quando la decadenza di un permesso di costruire è fondata su immagini reperite in servizi cartografici online, la loro efficacia probatoria, se non è certa la data o la modalità di rilevamento, richiede riscontri ulteriori; l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria adeguata, anche mediante sopralluogo o acquisizione di altri elementi, prima di adottare la misura decadenziale.
• La mera qualità di denunciante di un abuso edilizio e la vicinitas non attribuiscono automaticamente al denunciante la qualità di controinteressato necessario nel giudizio promosso dal titolare del titolo edilizio: occorre che dagli atti emerga una lesione diretta, attuale o potenziale, della proprietà o di altro diritto reale derivante dall’esito dell’azione amministrativa.
• Il terzo può intervenire ad opponendum nel processo amministrativo quando dimostri un interesse, anche di fatto, dipendente o accessorio rispetto a quello della parte principale e idoneo a procurargli un vantaggio indiretto dal mantenimento dell’atto impugnato; le sue deduzioni non possono però trasformarsi in censure autonome contro l’atto se non è legittimato a impugnarlo.
• L’annullamento d’ufficio di una SCIA oltre il termine ordinario può trovare fondamento nell’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990 quando l’interessato abbia omesso di rappresentare un elemento reale e rilevante per la verifica di conformità, così impedendo all’amministrazione di esercitare tempestivamente i poteri di controllo; l’omissione di un muro confinario rilevante per le distanze può costituire falsa rappresentazione anche se nei grafici è indicata la linea di confine.

Come è indicizzato