Sentenza n. 813/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, con il ricorso principale, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, relativo alla certificazione del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per l'adozione dei provvedimenti regionali di ripiano, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e ulteriori circolari e atti presupposti. Con motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti della Regione Siciliana che hanno individuato le aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificato gli importi dovuti, nonché gli atti successivi di verifica e rideterminazione, compresi quelli applicativi della riduzione al 48 per cento. Il ricorso principale deduceva vizi propri degli atti, violazione di legge ed eccesso di potere, lamentando la retroattiva fissazione dei tetti regionali nel 2019, la violazione dei termini normativi, la lesione del legittimo affidamento e dell'equilibrio economico dei contratti di fornitura, nonché l'alterazione delle procedure di gara. La ricorrente deduceva inoltre l'illegittimità derivata dall'incostituzionalità dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e la violazione dei principi eurounitari di tutela dell'affidamento, libertà d'impresa ed evidenza pubblica. Quanto ai motivi aggiunti, contestava la legittimità dei provvedimenti regionali di ripiano, anche sotto il profilo del calcolo del fatturato e degli importi dovuti, chiedendo altresì il rinvio alla Corte costituzionale o alla Corte di giustizia dell'Unione europea.

La decisione

Il ricorso principale è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback applicabile agli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, compatibile con la riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e di legittimo affidamento. Secondo il Collegio, già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa, le percentuali di ripiano a loro carico e il criterio di proporzionalità basato sul fatturato; il successivo accordo del 2019 ha fissato il tetto regionale nella stessa misura del tetto nazionale, pari al 4,4 per cento. Il payback non incide retroattivamente sulle gare o sui contratti, poiché opera sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica né la quantità della fornitura né il prezzo contrattuale. Non è stata inoltre dimostrata un'eccessiva riduzione dei margini di utile. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. I provvedimenti regionali, infatti, svolgono attività meramente tecnico-contabili e riepilogative: verificano i dati di fatturato, individuano le imprese e applicano percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di discrezionalità o di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo di natura patrimoniale, relativo al corretto calcolo del quantum debeatur, devoluto al giudice ordinario. La riassunzione davanti al giudice ordinario è stata ammessa ai sensi dell'art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici e pone a carico delle imprese fornitrici una quota del ripiano, secondo percentuali e criteri stabiliti dalla legge; il comma 9-bis affida alle Regioni l'individuazione delle aziende e degli importi dovuti per gli anni 2015-2018.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il relativo superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, disciplinando la procedura di ripiano per le annualità 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata»

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione della somma dovuta dalle aziende; la disciplina è stata dichiarata parzialmente incostituzionale nella parte in cui non estendeva la riduzione alle imprese che avevano instaurato o mantenuto il contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata priva di giurisdizione, entro il termine perentorio indicato dal giudice.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato per escludere che la controversia rientri in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 74 c.p.a.

  Il TAR richiama precedenti conformi mediante motivazione semplificata, non ravvisando ragioni per discostarsene.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di segnalare d'ufficio alle parti il possibile difetto di giurisdizione sui motivi aggiunti.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, in sé, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era già prevista dalla legge al momento delle gare e delle forniture; la successiva determinazione dei tetti regionali e l'attuazione procedurale non introducono un nuovo obbligo sostanziale.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai contratti di fornitura e alle procedure di gara: non modifica quantità, prezzi o condizioni contrattuali, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa mediante un contributo al ripiano della spesa sanitaria.
• Quando la Regione si limita a verificare dati contabili, individuare le imprese soggette al ripiano e applicare percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, l'attività è meramente tecnico-contabile e vincolata, priva di esercizio di potere autoritativo o di discrezionalità anche tecnica.
• Le controversie concernenti il corretto calcolo dell'importo di payback dovuto sulla base di dati di fatturato e percentuali predeterminate riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e, non rientrando nella giurisdizione esclusiva amministrativa, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il provvedimento regionale che quantifica il payback non acquista natura autoritativa per il solo fatto di essere denominato dalla legge come «provvedimento» o di indicare la possibilità di impugnazione davanti al giudice amministrativo: la giurisdizione dipende dalla natura sostanziale della situazione giuridica e dell'attività esercitata.

Come è indicizzato