Cassazione Penale, Sentenza n. 10145/2023 del 10/03/2023

Esito

La controversia

Il procedimento riguarda la richiesta di sospensione e revoca di un'ingiunzione a demolire relativa a sei unità immobiliari originariamente facenti parte di un unico complesso di proprietà di Cavallo Santola. Il problema centrale è la legittimità delle concessioni in sanatoria rilasciate dal Comune di Pozzuoli ai singoli aventi causa (familiari del precedente proprietario). Il Tribunale aveva revocato l'ordine di demolizione ritenendo che non vi fossero opere strutturali realizzate dopo il 31/12/1993 tali da pregiudicare la sanatoria e che eventuali opere eseguite non avessero alterato il manufatto originario; il Pubblico Ministero ha impugnato sostenendo che il Tribunale non ha valutato se le autorizzazioni in sanatoria fossero il frutto di un frazionamento illecito dell'unità immobiliare originaria finalizzato a eludere i limiti volumetrici (750 mc per singola richiesta) e non ha verificato il superamento dei limiti volumetrici complessivi (con riferimenti a volumetrie superiori a 5000 mc rilevate dalla Procura). La Cassazione ha ritenuto che mancasse la necessaria valutazione della volumetria e dell'eventuale frazionamento illecito e che il Tribunale avesse valutato solo la cronologia degli interventi.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Pubblico Ministero, annullando l'ordinanza del Tribunale di Napoli del 22/06/2022 e rinviando gli atti al Tribunale per un nuovo giudizio. La Corte ha disposto che il giudice di merito debba verificare non solo la data di ultimazione delle opere ai sensi dell'art. 31 della L. 47/1985 e gli eventuali rimedi di cui all'art. 35 (completamento sotto responsabilità), ma anche la consistenza volumetrica delle opere e l'eventuale operazione di frazionamento illecito dell'unità originaria. Ha richiamato la giurisprudenza consolidata secondo cui non è ammissibile ottenere la sanatoria aggirando i limiti volumetrici mediante la ripartizione fittizia dell'opera in più istanze. La pronuncia è quindi annullatoria con rinvio per ulteriore istruttoria e valutazione tecnico-volumetrica (anche mediante ausiliario tecnico).

Norme richiamate

• Legge 28 febbraio 1985, n. 47 (art. 31)

  L'art. 31 fissa il criterio di "ultimazione" ai fini della sanatoria: si considerano ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, o, per opere interne o non residenziali, quando risultino funzionalmente completate. La Corte ha richiamato tale parametro per valutare la tempestività della domanda di condono.

• Legge 28 febbraio 1985, n. 47 (art. 35, comma 13)

  Decorsi centoventi giorni dalla presentazione della domanda e, comunque, dopo il versamento della seconda rata dell'oblazione, il presentatore dell'istanza di concessione o autorizzazione in sanatoria può completare sotto la propria responsabilità le opere di cui all'articolo 31 non comprese tra quelle indicate dall'articolo 33. A tal fine l'interessato notifica al Comune il proprio intendimento, allegando perizia giurata ovvero documentazione avente data certa in ordine allo stato dei lavori abusivi, ed inizia i lavori non prima di trenta giorni dalla data della notificazione. L'avvenuto versamento della prima e della seconda rata, seguito da garanzia fideiussoria per il residuo, abilita gli istituti di credito a concedere mutui fondiari ed edilizi. I lavori per il completamento delle opere di cui all'articolo 32 possono essere eseguiti solo dopo che siano stati espressi i pareri delle competenti amministrazioni. I lavori per il completamento delle opere di cui al quarto comma dell'articolo 32 possono essere eseguiti solo dopo che sia stata dichiarata la disponibilità dell'ente proprietario a concedere l'uso del Suolo.

  La norma consente in determinate condizioni il completamento delle opere dopo la presentazione della domanda di sanatoria; la Corte ha richiamato l'art. 35 per evidenziare che, oltre alla cronologia, va verificato se lavori successivi potessero rientrare nelle previsioni di completamento consentito.

• Legge 23 dicembre 1994, n. 724 (art. 39 richiamo ai capi IV e V della L. 47/1985)

  Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate da tale articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993, e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale, un ampliamento superiore a 750 metri cubi. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni non superiori ai 750 metri cubi per singola richiesta di concessione in sanatoria.

  La norma stabilisce i limiti temporali e volumetrici per l'accesso alla sanatoria prevista dalla L. 724/1994; la Corte ha indicato che tali limiti impongono una verifica anche volumetrica e non solo cronologica.

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione (Sez. 3, sent. n. 20420/2015 e n. 44596/2016) e Consiglio di Stato (sent. n. 933/2021)

  Richiamata la consolidata giurisprudenza secondo cui non è ammissibile la sanatoria quando la domanda è presentata frazionando una costruzione unitaria in più istanze per eludere i limiti volumetrici; ogni edificio va inteso quale complesso unitario se fa capo a un unico soggetto legittimato, e le istanze separate devono essere considerate ai fini di un'unica verifica volumetrica.

Massime di principio

• La verifica della legittimità di una sanatoria edilizia richiede sia l'accertamento della data di ultimazione delle opere (art. 31 L. 47/1985) sia della loro consistenza volumetrica rispetto ai limiti previsti dalla normativa (art. 39 L. 724/1994); non è sufficiente esaminare solo la cronologia.
• È necessario valutare se vi sia stato un frazionamento illecito dell'unità immobiliare originaria: quando un edificio unitario è stato frazionato in più istanze di condono, occorre raggruppare le richieste per verificare il rispetto del limite volumetrico complessivo e per singola istanza.
• Se emergono dubbi sulla consistenza volumetrica o sulla natura unitaria dell'opera, il giudice deve avvalersi di consulenze tecniche (ausiliario tecnico) e di tutta la documentazione disponibile prima di revocare o confermare un ordine di demolizione.
• Documenti e perizie non presenti nel fascicolo di merito non possono essere introdotti in Cassazione per sopperire a carenze istruttorie: la Corte di legittimità giudica la correttezza dell'istruttoria compiuta dal giudice di merito, non può rinnovare l'istruttoria.
• Un provvedimento di sanatoria rilasciato dall'amministrazione comunale può essere dichiarato illegittimo se è il risultato di operazioni elusive dei limiti di legge; pertanto, l'esistenza di un titolo amministrativo non preclude l'accertamento giudiziale della sua legittimità.