Sentenza n. 1501/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato la delibera regionale che assegnava i volumi massimi di prestazioni e i limiti di spesa alle strutture private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale, nonché gli atti presupposti e la successiva delibera regionale di approvazione degli schemi contrattuali. Sono stati dedotti: violazione dei principi di concorrenza e non discriminazione e dell'art. 106 TFUE, in relazione anche ai pareri dell'AGCM; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione della trasparenza, del principio del clare loqui e dell'art. 97 Cost.; violazione del principio tempus regit actum e del legittimo affidamento. Con motivi aggiunti sono state riproposte le medesime censure contro la delibera regionale n. 175/2025, che approvava gli schemi contrattuali contenenti la clausola di salvaguardia e ne imponeva la sottoscrizione. La ricorrente aveva sottoscritto i contratti relativi alle annualità considerate, compreso il contratto riguardante i limiti di spesa provvisori per il 2025.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti per carenza di legittimazione e interesse a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa, in conseguenza della sottoscrizione dei contratti contenenti la clausola di salvaguardia. Secondo il Collegio, tale clausola comporta l'accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché la rinuncia alle azioni e impugnazioni già intraprese o proponibili contro tali atti, limitatamente all'annualità regolata dal contratto. La clausola è stata ritenuta legittima: l'oggetto è sufficientemente determinato o determinabile; non sussiste violazione dell'art. 1462 c.c., anche perché l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto determinerebbe, secondo l'orientamento preferito dal TAR, l'inefficacia e non la nullità del contratto; non risultano violati gli artt. 24 e 113 Cost., poiché la limitazione processuale è collegata alla salvaguardia dell'equilibrio finanziario e alla sostenibilità della spesa sanitaria, nel quadro dei vincoli derivanti dal piano di rientro. È stato escluso anche l'eccesso di potere per sviamento: la clausola persegue il legittimo obiettivo di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria e non quello di selezionare gli operatori in base alla rinuncia alla tutela giurisdizionale. Il TAR ha inoltre rilevato che, anche in caso di mancata sottoscrizione, il ricorso sarebbe stato inammissibile o improcedibile, poiché la mancata stipula dell'accordo comporta automaticamente la sospensione dell'accreditamento e priva la struttura dell'interesse a contestare il budget assegnato. Il Collegio ha esaminato il contrasto tra l'orientamento del Consiglio di Stato, favorevole alla clausola, e quello del CGARS, contrario, dichiarando di aderire al primo e osservando che il TAR non può rimettere la questione all'Adunanza plenaria ai sensi dell'art. 99 c.p.a. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.500,00 oltre accessori in favore della Regione Campania e in euro 1.500,00 oltre accessori in favore dell'ASL Napoli 3.

Norme richiamate

• artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La disciplina dell'accreditamento e degli accordi contrattuali con le strutture private accreditate consente la programmazione dei volumi e della spesa sanitaria; la mancata stipula dell'accordo comporta la sospensione dell'accreditamento ai sensi dell'art. 8-quinquies, comma 2-quinquies.

• art. 8-quinquies, comma 2-quinquies d.lgs. 502/1992

  In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l'accreditamento istituzionale di cui all'articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso

  La sospensione dell'accreditamento consegue automaticamente alla mancata stipula dell'accordo, senza necessità di una valutazione discrezionale dell'amministrazione.

• art. 106 TFUE

  Il TAR ha escluso che la disciplina dei tetti di spesa e dell'accreditamento sanitario contrasti con i principi unionali di non discriminazione e di tutela della concorrenza, in ragione della prevalenza degli interessi pubblici connessi all'organizzazione e al finanziamento del servizio sanitario.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non è stata ritenuta lesiva del diritto di difesa e della tutela giurisdizionale, poiché opera nell'ambito dell'adesione volontaria al sistema della sanità pubblica e persegue l'obiettivo di preservare la sostenibilità finanziaria del servizio sanitario.

• art. 97 Cost.

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione a trasparenza e buon andamento, ma le relative censure sono rimaste precluse dall'inammissibilità derivante dalla sottoscrizione della clausola di salvaguardia.

• art. 99 c.p.a.

  Il TAR ha affermato che il giudice di primo grado non può rimettere direttamente una questione all'Adunanza plenaria; ha quindi aderito all'orientamento del Consiglio di Stato sulla legittimità della clausola.

• art. 1418 c.c.

  L'ipotizzata nullità della clausola per contrarietà a norme imperative non è stata accolta; il TAR ha escluso la violazione del diritto di difesa e degli altri parametri dedotti.

• art. 1419 c.c.

  Il TAR ha osservato che l'eventuale nullità della clausola potrebbe comportare la caducazione dell'intero contratto, poiché l'amministrazione non avrebbe interesse a stipulare senza un'accettazione valida e incondizionata dei limiti di spesa.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR ha escluso l'applicabilità o comunque la violazione della norma, rilevando che l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto produrrebbe, secondo l'orientamento preferito, l'inefficacia e non la nullità del contratto e che la struttura può richiedere al paziente il prezzo intero dopo l'esaurimento del budget.

Massime di principio

• La sottoscrizione, da parte di una struttura sanitaria privata accreditata, di un contratto contenente una clausola di salvaguardia che accetta espressamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti preclude alla struttura l'impugnazione di tali atti, rendendo inammissibili le relative censure per carenza di legittimazione o interesse.
• Una clausola contrattuale che circoscriva la rinuncia alle azioni contro gli atti di programmazione economica sanitaria già adottati o conoscibili e riferiti all'annualità regolata dal contratto ha oggetto sufficientemente determinato o determinabile.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti con le strutture private accreditate non viola, secondo l'orientamento seguito dal TAR, gli artt. 24 e 113 Cost., quando è funzionale alla sostenibilità della spesa sanitaria e alla continuità del servizio pubblico, senza impedire in assoluto il controllo giurisdizionale.
• La clausola di salvaguardia non integra eccesso di potere per sviamento quando persegue l'obiettivo legittimo di assicurare il rispetto dei limiti di spesa e dell'equilibrio finanziario del servizio sanitario, anziché selezionare gli operatori in ragione della loro rinuncia alla tutela giurisdizionale.
• La mancata sottoscrizione dell'accordo contrattuale da parte della struttura accreditata comporta automaticamente la sospensione dell'accreditamento e priva temporaneamente la struttura dell'interesse a contestare il budget assegnato, poiché essa si colloca al di fuori del sistema di erogazione di prestazioni a carico del Servizio sanitario regionale.

Come è indicizzato