Sentenza n. 1695/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria aveva chiesto il risarcimento del lucro cessante asseritamente derivante dall’applicazione, per il 2018, dello sconto tariffario previsto dall’art. 1, comma 796, lett. o), della l. n. 296/2006, disposto dalla D.G.R. Sardegna n. 21/12 del 24 aprile 2018. Secondo l’appellante, l’illegittima applicazione dello sconto aveva imposto l’erogazione di un numero maggiore di prestazioni per raggiungere il tetto di spesa, determinando un danno pari alla differenza tra le tariffe piene e quelle scontate. La struttura contestava al TAR di avere ricondotto il danno alla successiva D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, con cui la Regione aveva mantenuto invariati i tetti di spesa e ridotto proporzionalmente il volume delle prestazioni, anziché alla delibera originaria illegittima. Deduceva inoltre che il limite del tetto di spesa non avrebbe potuto operare rispetto a una domanda risarcitoria extracontrattuale e che la documentazione contabile prodotta sarebbe stata sufficiente a provare il danno. In subordine, sosteneva che il giudice avrebbe dovuto disporre una consulenza tecnica d’ufficio per quantificare il pregiudizio. Erano altresì riproposte le censure relative all’elemento soggettivo della responsabilità, sostenendosi la colpa della Regione per avere applicato lo sconto oltre il periodo temporalmente consentito dalla legge e nonostante gli orientamenti giurisprudenziali contrari.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, ritenendo assorbente l’insussistenza del nesso causale e l’inadeguata individuazione del danno risarcibile. La disciplina applicabile al 2018 era stata modificata dalla D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, non impugnata nella parte in cui aveva mantenuto invariato il tetto di spesa e ridotto il volume delle prestazioni remunerabili. Pertanto, il mancato pagamento della tariffa piena sull’intero volume originario non era conseguenza diretta della sola D.G.R. n. 21/12, ma anche della successiva e non contestata regolazione del rapporto, che impediva comunque remunerazioni eccedenti il budget. La pretesa di ottenere la differenza tra tariffa piena e tariffa scontata avrebbe condotto a una remunerazione superiore al tetto di spesa e non integrava un danno causalmente immediato e diretto ai sensi dell’art. 1223 c.c. L’eventuale danno risarcibile avrebbe potuto consistere, in astratto, nei maggiori costi sostenuti per erogare le prestazioni ulteriori necessarie a raggiungere il budget con tariffe ridotte; tuttavia, tale voce non era stata dedotta come oggetto della domanda originaria né era stata provata. La documentazione prodotta, costituita essenzialmente dalle fatture con l’indicazione dei volumi e degli importi, non dimostrava i costi aggiuntivi. La consulenza tecnica non poteva supplire all’omessa allegazione degli elementi costitutivi del danno né sostituire l’attività deduttiva e probatoria gravante sulla parte. Il giudice non può trasformare d’ufficio una domanda risarcitoria inammissibile o infondata in una diversa pretesa astrattamente proponibile. L’esame della colpa dell’amministrazione è stato omesso in applicazione del principio della ragione più liquida. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296/2006

  La disposizione, secondo il quadro ricostruito nella decisione, prevedeva uno sconto tariffario temporalmente circoscritto, la cui applicazione oltre il periodo consentito era stata ritenuta illegittima.

• art. 8-quinquies, comma 2, lett. e-bis), d.lgs. n. 502/1992

  Consente di prevedere, in caso di incremento dei valori unitari delle tariffe regionali, la rideterminazione del volume massimo delle prestazioni in misura necessaria a mantenere i limiti di spesa.

• art. 11 dello schema di contratto per l’acquisizione di prestazioni specialistiche ambulatoriali

  Ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2, lettera e-bis) del Decreto Legislativo, 30 dicembre 1992, n. 502, si conviene che in caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell’anno, dei valori unitari delle tariffe regionali per la remunerazione delle prestazioni sanitarie oggetto del presente contratto, il volume massimo di prestazioni di cui all’allegato Y si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa indicati al successivo art. 12.

  La clausola giustifica il mantenimento del tetto di spesa e la proporzionale riduzione del volume delle prestazioni quando aumentano le tariffe unitarie.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria richiede la dimostrazione della condotta illecita, del danno ingiusto e del nesso causale tra condotta e pregiudizio.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze immediate e dirette dell’illecito; la differenza tariffaria richiesta non soddisfaceva tale requisito in presenza del tetto di spesa.

• art. 40 c.p.a.

  L’atto introduttivo deve contenere l’allegazione completa dei fatti costitutivi della domanda risarcitoria, inclusi il danno-evento e il danno-conseguenza.

• art. 73 c.p.a.

  La prova può essere sviluppata nei termini processuali rispetto a fatti già compiutamente allegati, ma non può colmare l’omessa deduzione originaria degli elementi essenziali del danno.

• art. 2967 c.c.

  La parte che agisce deve provare i fatti costitutivi della pretesa, una volta che siano stati compiutamente allegati.

Massime di principio

• Quando una struttura sanitaria privata opera entro un tetto di spesa e, a seguito dell’eliminazione di uno sconto tariffario illegittimo, l’amministrazione mantiene invariato il budget riducendo il volume delle prestazioni remunerabili, la mancata remunerazione a tariffa piena dell’originario volume di prestazioni non costituisce, di per sé, un danno risarcibile causalmente riconducibile all’illegittimo sconto, poiché il tetto di spesa impedisce comunque il riconoscimento di corrispettivi extra-budget.
• La domanda risarcitoria non può essere fondata sulla mera differenza aritmetica tra tariffa piena e tariffa scontata se tale differenza avrebbe comportato una remunerazione superiore al tetto di spesa; il danno deve essere individuato nella concreta conseguenza pregiudizievole causalmente collegata all’illecito.
• In una controversia relativa a tariffe sanitarie ridotte, possono astrattamente costituire danno immediato e diretto i maggiori costi sostenuti per erogare le prestazioni ulteriori necessarie a raggiungere il budget con tariffe ridotte, ma tale voce deve essere specificamente allegata, quantificata e provata dalla struttura interessata.
• L’onere di allegazione del danno è distinto dall’onere della prova: il ricorrente deve indicare già nella domanda i fatti costitutivi essenziali, compresi il danno-evento e il danno-conseguenza; solo rispetto a tali fatti già dedotti possono operare i mezzi istruttori e il metodo acquisitivo del giudice amministrativo.
• La consulenza tecnica d’ufficio o la liquidazione equitativa non possono supplire all’omessa allegazione degli elementi costitutivi del danno né sollevare la parte dall’onere di provare un pregiudizio rientrante nella sua disponibilità documentale.
• Nel giudizio risarcitorio amministrativo, il giudice non può sostituire d’ufficio la domanda proposta con una diversa pretesa risarcitoria astrattamente ammissibile e fondata su una voce di danno non dedotta dall’interessato.

Come è indicizzato