Tribunale, Sentenza T-9/19

Accesso alla giustizia in materia ambientale e finanziamento BEI di un progetto biomassa

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da ClientEarth contro la BEI, relativo al rigetto come irricevibile di una richiesta di riesame interno presentata ai sensi del regolamento (CE) n. 1367/2006. Oggetto del contendere è la delibera del consiglio di amministrazione BEI del 12 aprile 2018 che approvava il finanziamento di una centrale elettrica a biomassa in Galizia (progetto Curtis).

Contesto normativo: convenzione di Aarhus e regolamento Aarhus

Il Tribunale ricostruisce il quadro dell’accesso alla giustizia in materia ambientale alla luce della convenzione di Aarhus, in particolare dell’articolo 9, e del regolamento (CE) n. 1367/2006, che lo attua per le istituzioni e gli organi dell’Unione. Vengono richiamati soprattutto:

• l’articolo 10, paragrafo 1, che consente alle ONG che soddisfano i requisiti dell’articolo 11 di chiedere il riesame interno di un atto amministrativo adottato nell’ambito del diritto ambientale;
• l’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), che definisce il "diritto ambientale";
• l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), che definisce l’"atto amministrativo" come provvedimento individuale, nell’ambito del diritto ambientale, avente effetti esterni e giuridicamente vincolanti;
• l’articolo 12, che consente, in caso di rigetto, il ricorso dinanzi al giudice dell’Unione. Il Tribunale sottolinea inoltre che il sistema di riesame interno è un procedimento amministrativo preliminare rispetto al ricorso giurisdizionale.

Fatti rilevanti e iter del progetto Curtis

Il progetto consiste nella costruzione di una centrale a biomassa in Galizia alimentata da residui forestali. Il consiglio di amministrazione della BEI approva la proposta di finanziamento il 12 aprile 2018; il progetto beneficia inoltre di un parere favorevole della Commissione e di non obiezione del Regno di Spagna. La BEI informa poi il promotore che l’approvazione preliminare non equivale ancora a un impegno giuridico definitivo a concedere il prestito, ma consente di procedere alla formalizzazione del finanziamento. ClientEarth contesta il finanziamento sostenendo, in sostanza, che il progetto non rispetti adeguatamente gli obiettivi ambientali evocati dalla BEI e che la valutazione del contributo del progetto alle energie rinnovabili, alla sicurezza energetica, alla prevenzione degli incendi boschivi e alla sostenibilità forestale sia viziata da errori manifesto di valutazione.

La decisione impugnata e le censure della BEI

Con lettera del 30 ottobre 2018, la BEI respinge la richiesta di riesame interno perché irricevibile: a suo avviso, la delibera del 12 aprile 2018 non sarebbe un "atto amministrativo" ai sensi del regolamento Aarhus, in quanto:

• non produrrebbe effetti esterni e giuridicamente vincolanti;
• non sarebbe stata adottata nell’ambito del diritto ambientale. La BEI sostiene inoltre, in giudizio, che la richiesta di riesame interno sarebbe incompatibile con la sua indipendenza nelle operazioni finanziarie.

Ricevibilità del motivo a difesa della BEI

Il Tribunale respinge come irricevibile il nuovo motivo a difesa della BEI fondato sull’incompatibilità della richiesta di riesame interno con la sua autonomia nelle operazioni finanziarie. Tale argomento non risultava esposto come motivo autonomo nell’atto impugnato, il quale si fondava solo sull’asserita mancanza dei requisiti dell’"atto amministrativo". Il Tribunale afferma che non può sostituire la propria motivazione a quella dell’autore dell’atto impugnato.

Obbligo di motivazione

Il secondo motivo di ricorso, relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione, è respinto. Il Tribunale ricorda che l’articolo 296 TFUE e l’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento Aarhus impongono una motivazione idonea a far comprendere le ragioni della decisione. Nel caso concreto, la motivazione del rigetto era sufficiente perché indicava chiaramente che la delibera non era considerata un atto amministrativo, spiegando che mancavano, secondo la BEI, i requisiti degli effetti esterni e del nesso con il diritto ambientale.

Interpretazione della nozione di "diritto ambientale"

Nel merito, il Tribunale interpreta in senso ampio la nozione di "diritto ambientale" di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento Aarhus. Essa non si limita alle norme classiche di tutela ambientale, ma comprende qualsiasi disposizione di diritto derivato dell’Unione che contribuisca al raggiungimento degli obiettivi ambientali dell’articolo 191, paragrafo 1, TFUE. Il Tribunale osserva che tale lettura è coerente con l’articolo 9, paragrafi 3 e 4, della convenzione di Aarhus, che impone rimedi adeguati ed effettivi.

Il Tribunale afferma inoltre che, nel caso della BEI, devono essere considerate anche le norme interne di portata generale che disciplinano la sua attività di prestito, quando esse fissano criteri ambientali di ammissibilità dei progetti e contribuiscono direttamente agli obiettivi ambientali dell’Unione. In particolare, richiama la dichiarazione del 2009 e la strategia per il clima del 2015.

Qualificazione della delibera come atto adottato nell’ambito del diritto ambientale

Sulla base della proposta di finanziamento e della scheda tecnica ambientale e sociale, il Tribunale constata che la delibera del 12 aprile 2018 si fondava sulla considerazione che il progetto Curtis:

• sosteneva gli obiettivi europei e spagnoli in materia di energie rinnovabili;
• rispettava criteri di sostenibilità e norme contro il commercio illegale del legno;
• comportava una riduzione netta delle emissioni di CO2 equivalente. Di conseguenza, la delibera costituiva un provvedimento individuale adottato nell’ambito del diritto ambientale, e quindi rientrava nel campo dell’articolo 10 del regolamento Aarhus.

Qualificazione della delibera come atto con effetti esterni e giuridicamente vincolanti

Il Tribunale esamina anche il requisito degli effetti esterni e giuridicamente vincolanti, interpretandolo in modo coerente con l’articolo 263 TFUE. Pur non costituendo un impegno definitivo a concedere il prestito, la delibera esprimeva una posizione definitiva della BEI sugli aspetti ambientali e sociali del progetto, consentendo al promotore di adottare le misure necessarie per formalizzare il finanziamento. La successiva fase di approvazione riguardava solo aspetti tecnici, economici e finanziari e non poteva rimettere in discussione gli aspetti ambientali già decisi. Il Tribunale conclude quindi che la delibera aveva effetti giuridici esterni definitivi nei confronti di terzi e non era una mera misura interna o preparatoria.

Esito e dispositivo

Poiché la BEI aveva erroneamente ritenuto che la delibera non fosse un atto amministrativo, il Tribunale accoglie integralmente il primo motivo di ricorso e annulla la decisione della BEI del 30 ottobre 2018 che respingeva la richiesta di riesame interno. La BEI è condannata alle spese, mentre la Commissione sopporta le proprie in quanto interveniente.