Tribunale, Sentenza T-699/17

Annullamento della decisione di esecuzione 2017/1442 sulle BAT per i grandi impianti di combustione

La sentenza riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto dalla Repubblica di Polonia avverso la decisione di esecuzione (UE) 2017/1442 della Commissione, adottata nell’ambito della direttiva 2010/75/UE sulle emissioni industriali. Il Tribunale è stato chiamato soprattutto a interpretare il regime transitorio del protocollo n. 36 in materia di maggioranza qualificata nel comitato di comitatologia.

Parti e contesto procedurale

La Repubblica di Polonia ha agito come ricorrente, sostenuta da Bulgaria e Ungheria. La Commissione europea era convenuta, sostenuta da Belgio, Francia e Svezia. La controversia nasce dalla procedura di adozione delle conclusioni BAT per i grandi impianti di combustione, che incidono sui livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili e quindi sulle condizioni di autorizzazione degli impianti.

Normativa rilevante e meccanismo di adozione delle BAT

Il Tribunale ricorda che le conclusioni BAT fungono da riferimento, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 2010/75/UE, per fissare le condizioni di esercizio degli impianti di combustione. La procedura si svolge in due fasi: redazione del BREF attraverso lo scambio di informazioni previsto dall’articolo 13 della direttiva e, successivamente, presentazione alla comitologia di un progetto di decisione di esecuzione da adottare secondo la procedura d’esame del regolamento n. 182/2011.

Rilevano inoltre:

• l’articolo 16, paragrafi 4 e 5, TUE, sulla nuova definizione di maggioranza qualificata;
• l’articolo 3 del protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie;
• l’articolo 5 del regolamento n. 182/2011, che rinvia alle regole di maggioranza previste dai Trattati.

Primo motivo: interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36

La questione decisiva era se, nel periodo dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017, bastasse che uno Stato membro chiedesse l’applicazione delle regole di voto del Trattato di Nizza entro tale termine, oppure se fosse necessario che anche il voto si svolgesse entro il 31 marzo 2017.

La Polonia sosteneva che la propria richiesta del 30 marzo 2017 imponesse l’applicazione delle regole transitorie al voto del 28 aprile 2017. La Commissione, invece, riteneva che la richiesta e il voto dovessero entrambi cadere nel periodo transitorio, per evitare un uso indefinito della deroga e preservare l’effetto utile dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE.

Ragionamento del Tribunale

Il Tribunale procede a un’interpretazione letterale, storica, teleologica e contestuale della disposizione.

Sul piano letterale, il testo dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 non chiarisce se anche il voto debba avvenire entro il termine.

Sul piano storico, il mandato alla conferenza intergovernativa presenta una formulazione simile, ma non risolve l’ambiguità.

Sul piano teleologico, il protocollo n. 36 mira a organizzare la transizione fra il sistema di voto pre-Lisbona e quello di Lisbona. Il diritto riconosciuto agli Stati membri di chiedere l’applicazione delle regole di Nizza fino al 31 marzo 2017 sarebbe svuotato se il voto dovesse necessariamente svolgersi entro quella data: una domanda presentata alla fine del periodo potrebbe risultare inutilizzabile per ragioni dipendenti dalla durata dei lavori. Il Tribunale sottolinea che solo l’interpretazione favorevole alla Polonia consente l’esercizio utile del diritto fino all’ultimo giorno utile.

Sul piano contestuale, il Tribunale distingue tre fasi:

• dal 1° dicembre 2009 al 31 ottobre 2014: regole di Nizza prorogate;
• dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017: possibilità, per uno Stato membro, di chiedere l’applicazione delle regole di Nizza;
• dal 1° aprile 2017: applicazione piena della maggioranza qualificata dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE.

Il Tribunale respinge l’idea che l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 sia una mera eccezione alla regola generale: esso è invece una disposizione transitoria autonoma, coerente con il carattere transitorio riconosciuto dal protocollo e con l’articolo 16, paragrafo 5, TUE.

Infine, il Tribunale richiama il principio di certezza del diritto: la lettura della Commissione creerebbe incertezza sulla possibilità di ottenere l’applicazione delle vecchie regole, dipendente dalla data del voto e quindi da un elemento non prevedibile. Al contrario, la lettura accolta consente agli Stati membri di conoscere con certezza il termine entro cui presentare la richiesta.

Violazione delle modalità di voto e annullamento

Accertato che la Polonia aveva chiesto l’applicazione delle regole transitorie il 30 marzo 2017, il Tribunale conclude che il comitato avrebbe dovuto votare il 28 aprile 2017 secondo la maggioranza qualificata del protocollo n. 36. Poiché ciò non è avvenuto, vi è stata violazione delle modalità di voto, qualificata come violazione di forme sostanziali ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Il Tribunale annulla quindi la decisione di esecuzione 2017/1442 senza esaminare i secondi e terzi motivi relativi ai BAT-AEL e alla proporzionalità.

Effetti temporali dell’annullamento

Ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, il Tribunale decide di mantenere gli effetti della decisione annullata fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole non superiore a dodici mesi dalla sentenza, di un nuovo atto sostitutivo adottato secondo le corrette regole di maggioranza.

La soluzione è giustificata da esigenze di certezza del diritto e, soprattutto, dalla necessità di evitare discontinuità nell’attuazione delle politiche ambientali e di tutela della salute pubblica. Il Tribunale evidenzia che la decisione annullata serve da base per condizioni autorizzative uniformi per i grandi impianti di combustione nell’Unione e che l’annullamento immediato potrebbe creare incertezza giuridica per gli operatori e compromettere gli obiettivi ambientali della direttiva 2010/75/UE, dell’articolo 191, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 37 della Carta.

Dispositivo e principio affermato

La decisione 2017/1442 è annullata, ma i suoi effetti restano provvisoriamente in vigore per massimo dodici mesi. La Commissione è condannata alle spese, mentre gli Stati membri intervenuti sopportano le proprie.

Il principio affermato è che, nel regime transitorio del protocollo n. 36, la richiesta di uno Stato membro entro il 31 marzo 2017 è sufficiente a far applicare il vecchio sistema di voto anche se il voto avviene dopo tale data; il mancato rispetto di tale regola comporta l’annullamento dell’atto adottato in comitologia.