Corte di giustizia, Sentenza C-254/23

Responsabilità estesa dei produttori e monopolio legale per l’attuazione collettiva degli obblighi

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Ustavno sodišče (Corte costituzionale slovena) in merito alla compatibilità con il diritto dell’Unione del nuovo regime sloveno di responsabilità estesa dei produttori introdotto dallo ZVO-2. La normativa prevede un’organizzazione unica, senza scopo di lucro, incaricata in esclusiva dell’attuazione collettiva degli obblighi per una determinata categoria di prodotti, con effetti incisivi sugli operatori preesistenti e sui produttori interessati.

Contesto normativo

La Corte richiama gli articoli 49, 56 e 106 TFUE, il Protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale, la Carta dei diritti fondamentali, la direttiva 2006/123/CE e la direttiva 2008/98/CE, come modificata dalla direttiva (UE) 2018/851. Centrale è il combinato disposto degli articoli 8 e 8 bis della direttiva 2008/98, che consente agli Stati membri di istituire regimi di responsabilità estesa del produttore e ne fissa i requisiti minimi, imponendo però il rispetto del buon funzionamento del mercato interno.

Fatti e procedimento principale

Il legislatore sloveno, con lo ZVO-2, ha sostituito il precedente sistema ZVO-1, nel quale gli obblighi potevano essere adempiuti individualmente o collettivamente tramite più operatori autorizzati. Il nuovo sistema introduce invece un’organizzazione unica per ciascun tipo di prodotto, con partecipazione riservata ai produttori e con limiti ai rapporti di capitale e ai legami con chi effettua raccolta e trattamento dei rifiuti. Lo ZVO-2 dispone anche la cessazione ex lege delle autorizzazioni e dei contratti precedenti, senza prevedere un meccanismo generale di indennizzo.

Prima questione: qualifica come servizio di interesse economico generale

La Corte afferma che una persona giuridica titolare del diritto esclusivo di svolgere l’attività di attuazione collettiva degli obblighi EPR può essere considerata un’“impresa” ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, perché svolge un’attività economica: offre servizi dietro corrispettivo ai produttori e opera con una certa autonomia, pur in regime di monopolio. L’attività può costituire un servizio di interesse economico generale, poiché concorre alla gestione efficace dei rifiuti e alla tutela dell’ambiente e della salute pubblica; ciò richiede però che l’impresa sia effettivamente incaricata di obblighi di servizio pubblico e che natura, durata e portata di tali obblighi siano chiaramente definiti nel diritto nazionale.

Portata della direttiva 2008/98 e della direttiva 2006/123

La Corte precisa che la direttiva 2008/98 lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità nell’organizzazione dei regimi EPR, purché siano rispettati i requisiti minimi dell’articolo 8 bis e il buon funzionamento del mercato interno. Quanto alla direttiva 2006/123, essa si applica in linea di principio anche ai servizi di interesse economico generale, ma non alla liberalizzazione dei SIEG né all’abolizione dei monopoli di servizi esistenti prima della sua entrata in vigore; nel caso di specie, tuttavia, il regime sloveno non rientra in tale esclusione e va quindi valutato anche alla luce dell’articolo 15 della direttiva.

Monopolio sull’attuazione collettiva: legittimità in astratto e limiti

La Corte ritiene che l’istituzione di un monopolio legale per l’attuazione collettiva degli obblighi EPR costituisca una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Tale restrizione può tuttavia essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale, in particolare la tutela dell’ambiente e della sanità pubblica, purché la misura sia proporzionata, non discriminatoria e coerente con gli obiettivi perseguiti.

La misura può essere idonea a migliorare accessibilità, trasparenza e uniformità tariffaria del sistema EPR e a rimediare alle disfunzioni del precedente regime. Tuttavia, il giudice nazionale deve verificare che il legislatore sloveno abbia effettivamente inteso perseguire un livello particolarmente elevato di protezione ambientale e sanitaria e che il monopolio sia accompagnato da un quadro normativo capace di impedire abusi e garantire un controllo rigoroso dell’organizzazione unica.

Cessazione ex lege di autorizzazioni e contratti preesistenti, certezza del diritto e legittimo affidamento

La revoca ex lege delle autorizzazioni e la risoluzione automatica dei contratti in essere costituiscono limitazioni alla libertà d’impresa e, per taluni profili, al diritto di proprietà. La Corte ammette che tali ingerenze possano essere compatibili con gli articoli 16 e 17 della Carta e con i principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento, ma solo se sono inserite in una transizione non arbitraria e prevedibile. In particolare, il legislatore nazionale deve prevedere un periodo transitorio sufficiente o un ragionevole sistema di ristoro del danno, ove necessario per evitare un onere eccessivo agli operatori colpiti dal mutamento normativo.

Misure organizzative e di governance dell’organizzazione unica

Le condizioni secondo cui l’organizzazione deve operare senza scopo di lucro, essere creata e detenuta da produttori che immettono sul mercato almeno il 51% del volume del prodotto, e vietare partecipazioni a soggetti che svolgono raccolta o trattamento dei rifiuti o che hanno legami con tali soggetti, sono qualificate come restrizioni alla libertà di stabilimento e, in alcuni casi, come requisiti relativi alla detenzione del capitale ai sensi dell’articolo 15 della direttiva 2006/123.

La Corte ritiene tali requisiti, in linea di principio, giustificabili: servono a rafforzare la responsabilità organizzativa dei produttori, a limitare i conflitti di interesse e a garantire condizioni concorrenziali eque nel mercato della gestione dei rifiuti. Anche qui, tuttavia, spetta al giudice nazionale verificare la proporzionalità concreta e l’assenza di soluzioni meno restrittive ugualmente efficaci.

Obbligo di adesione e di contrarre per i produttori destinati al mercato domestico

Per i produttori di prodotti destinati all’uso domestico, lo ZVO-2 impone l’adempimento collettivo degli obblighi tramite l’organizzazione unica e un obbligo a contrarre con essa. La Corte riconosce che tale assetto può costituire una restrizione alla libertà di stabilimento, alla libera prestazione dei servizi e alla libertà d’impresa, ma lo considera in astratto giustificabile dall’obiettivo di garantire un sistema di gestione dei rifiuti efficiente.

La compatibilità con l’articolo 16 della Carta richiede però garanzie procedurali sufficienti, specialmente per prevenire conflitti di interesse o svantaggi concorrenziali e per evitare che i rapporti contrattuali siano alterati in modo arbitrario o imprevedibile. In altri termini, l’obbligo a contrarre è ammissibile solo se inserito in un assetto regolatorio che minimizzi l’impatto sugli interessi economici degli operatori.

Ruolo del servizio di interesse economico generale nella verifica di compatibilità

La Corte precisa che, se l’attività di attuazione collettiva degli obblighi EPR è correttamente qualificata come servizio di interesse economico generale, alcune restrizioni possono trovare ulteriore giustificazione negli articoli 15, paragrafo 4, della direttiva 2006/123, e 106, paragrafo 2, TFUE. In tal caso, il giudice nazionale deve verificare se le restrizioni siano necessarie per l’adempimento della specifica missione di servizio pubblico e se siano realmente connesse all’oggetto del servizio stesso.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• l’organizzazione unica può essere qualificata come impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale, se la missione pubblica è effettivamente attribuita e chiaramente definita;
• il diritto dell’Unione non osta, in linea di principio e fatto salvo il principio di proporzionalità, alla creazione di un monopolio legale per l’attuazione collettiva degli obblighi EPR, alla gestione senza scopo di lucro, agli obblighi di costituzione e partecipazione dei produttori, ai divieti di legami con gli operatori del trattamento rifiuti e all’obbligo di contrarre;
• tali misure restano però subordinate a un controllo rigoroso di proporzionalità, alla presenza di adeguate garanzie procedurali e, per le misure transitorie, a un periodo sufficiente o a un ragionevole indennizzo.

Rilievo pratico

La pronuncia è di particolare interesse per i professionisti che assistono operatori del settore ambiente, packaging, RAEE e altri flussi EPR, perché chiarisce che l’Unione non esclude modelli monopolistici o altamente regolati, ma esige una forte giustificazione pubblicistica e un attento bilanciamento con libertà fondamentali, Carta e principi generali. Per le imprese, il punto decisivo diventa quindi la verifica della concreta proporzionalità dell’assetto nazionale e dell’esistenza di meccanismi transitori e di governance effettivamente adeguati.