Sentenza n. 3428/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la decadenza del Permesso di Costruire n. 1/2023, relativo al mutamento di destinazione d’uso di un fabbricato rurale in civile abitazione e a un ampliamento ai sensi dell’art. 6-bis della legge regionale Campania n. 1/2011. Hanno sostenuto, in primo luogo, che il titolo del 2023 costituisse una variante al Permesso di Costruire n. 14/2022, successiva alla variante n. 76/2022, sicché il termine per l’inizio dei lavori avrebbe dovuto decorrere dal primo titolo e non da ciascun titolo successivo. In secondo luogo, hanno dedotto la violazione dell’art. 15, comma 2, e dell’art. 22, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, nonché dell’art. 6-bis della legge regionale Campania n. 1/2011, per difetto di motivazione e mancata considerazione dell’inizio dei lavori desumibile dal confronto tra i titoli edilizi e gli elaborati progettuali. In terzo luogo, hanno denunciato la violazione della disciplina regionale, il difetto dei presupposti e il travisamento dei fatti, rilevando che, ove il titolo del 2023 fosse stato considerato autonomo, il Comune avrebbe comunque rilasciato due permessi concorrenti per il medesimo immobile. Il TAR ha inoltre rilevato, d’ufficio, la tardività della produzione della querela presentata dai ricorrenti e delle note di udienza e della relazione tecnica depositate dal Comune. Nel merito, ha ritenuto che la qualificazione del titolo del 2023 come mera variante in corso d’opera non fosse corretta: le modifiche erano state dichiarate dagli stessi richiedenti come variazioni essenziali e, in quanto tali, assoggettate a un nuovo permesso di costruire autonomo. Tuttavia, il giudice ha ravvisato l’illegittimità della decadenza per la contraddittorietà della motivazione, il difetto di istruttoria e la violazione dei doveri di collaborazione e buona fede dell’amministrazione. Il Comune aveva infatti esaminato e rilasciato i titoli, aveva considerato il titolo del 2023 nell’istanza di proroga dei lavori, aveva poi sostituito tale titolo con quello del 2022 nel provvedimento di proroga e, successivamente, aveva utilizzato la stessa istanza già definita come presupposto di un sopralluogo finalizzato alla decadenza. La motivazione della decadenza, inoltre, oscillava tra la qualificazione del permesso come titolo autonomo per variante essenziale e quella di semplice mutamento di destinazione d’uso, senza chiarire le ragioni della diversa qualificazione né spiegare perché la questione fosse stata rilevata soltanto a distanza di due anni dal rilascio. I ricorrenti hanno quindi lamentato che il Comune avesse utilizzato la decadenza per rimuovere sostanzialmente il titolo edilizio, eludendo la disciplina dell’autotutela.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo, assorbendo il secondo e il terzo, e ha annullato il provvedimento di decadenza. Ha precisato che il Permesso di Costruire n. 1/2023, alla luce della richiesta presentata, della casella relativa alle variazioni essenziali e del mutamento di destinazione d’uso, non poteva essere qualificato come mera variante non essenziale integrante il procedimento originario: le varianti essenziali richiedono un nuovo permesso autonomo, soggetto ai termini propri previsti dall’art. 15 del d.P.R. n. 380/2001. Ciò non ha tuttavia impedito l’accoglimento del ricorso, poiché il Comune ha esercitato il potere in modo contraddittorio e contrario ai doveri di correttezza e buona fede. In particolare, l’amministrazione non ha spiegato le ragioni per cui, dopo avere rilasciato e riesaminato il titolo del 2023, abbia isolato quel permesso e ne abbia dichiarato la decadenza soltanto due anni dopo; ha sostituito senza adeguata motivazione il titolo del 2023 con quello del 2022 nel provvedimento di proroga; ha svolto il sopralluogo richiamando una richiesta di proroga già definita; e ha adottato una motivazione internamente contraddittoria circa la natura della variazione e la corretta compilazione del modello. Secondo il TAR, tale condotta ha leso l’affidamento incolpevole dei privati e ha integrato eccesso di potere amministrativo e difetto di motivazione, oltre alla violazione dell’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990. L’amministrazione, in caso di nuova determinazione sulle varianti e sulla loro autorizzabilità, dovrà rispettare la disciplina dell’autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e i relativi termini. Il Comune è stato condannato al pagamento delle spese processuali, liquidate in euro 3.000 oltre accessori e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  Il termine per l'inizio dei lavori previsto dal titolo edilizio

  La decadenza per mancato inizio dei lavori presuppone la corretta individuazione del titolo cui riferire il termine e non può essere utilizzata in modo contraddittorio per rimuovere sostanzialmente un titolo edilizio senza rispettare la disciplina dell'autotutela.

• art. 22, comma 2, d.P.R. 380/2001

  parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell'intervento principale

  La disposizione riguarda le varianti non essenziali presentabili mediante SCIA; non si applica alle varianti essenziali, che richiedono un nuovo permesso di costruire.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  se la modifica è sostanziale e altera il progetto originario serve un nuovo permesso di costruire

  Le varianti essenziali, incompatibili sotto il profilo qualitativo o quantitativo con il progetto originario, sono soggette a un permesso di costruire nuovo e autonomo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  La disposizione positivizza un dovere generale dell'amministrazione di correttezza, collaborazione e buona fede, la cui violazione può emergere come eccesso di potere e difetto di motivazione nell'esercizio concreto del potere.

• art. 2 l. 241/1990

  Il dovere di concludere il procedimento si inserisce, insieme ai principi di correttezza e buona fede, nella valutazione della legittimità della sequenza procedimentale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando l'amministrazione intende rimuovere o mettere in discussione un titolo edilizio già rilasciato per ragioni attinenti alla sua legittimità, deve rispettare i presupposti e i limiti temporali dell'annullamento d'ufficio; la decadenza non può essere utilizzata per eludere tale disciplina.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il Comune ha utilizzato la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza nell'ambito del contraddittorio procedimentale.

• art. 73 c.p.a.

  Le produzioni documentali e le note depositate oltre i termini processuali sono state dichiarate tardive e non considerate ai fini della decisione.

• art. 6-bis l.r. Campania 1/2011

  La norma regionale costituiva la base normativa del mutamento di destinazione d'uso e dell'ampliamento oggetto del Permesso di Costruire n. 1/2023.

Massime di principio

• Le varianti essenziali, incompatibili sotto il profilo qualitativo o quantitativo con il progetto originario, richiedono un nuovo permesso di costruire autonomo; il termine per l'inizio dei lavori relativo a tale titolo decorre secondo la disciplina propria del nuovo permesso, diversamente dalle varianti non essenziali che restano integrate nel procedimento del titolo principale.
• L'amministrazione che abbia rilasciato e successivamente riesaminato un titolo edilizio deve motivare in modo puntuale le ragioni per cui intenda dichiararne la decadenza a distanza di tempo, soprattutto quando il privato abbia presentato un'istanza di proroga riferita proprio a quel titolo e l'amministrazione l'abbia trattata senza contestare il mancato inizio dei lavori.
• La decadenza per mancato inizio dei lavori non può essere utilizzata, in presenza di una sequenza procedimentale sostanzialmente diretta a rimettere in discussione la legittimità o la qualificazione del titolo edilizio già rilasciato, per eludere i presupposti, i limiti temporali e le garanzie proprie dell'annullamento d'ufficio.
• La motivazione del provvedimento amministrativo è illegittima quando contiene qualificazioni reciprocamente incompatibili della medesima opera — come titolo autonomo per variante essenziale e, al contempo, semplice mutamento di destinazione d'uso — senza chiarire quale sia il presupposto giuridico effettivamente posto a base della decisione.
• La violazione dei doveri di collaborazione e buona fede dell'amministrazione, positivizzati dall'art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, può integrare eccesso di potere e difetto di motivazione quando la condotta complessiva dell'amministrazione sia contraddittoria e lesiva dell'affidamento incolpevole del privato.
• Nel valutare la legittimità di un provvedimento edilizio, il giudice amministrativo può considerare l'intera sequenza procedimentale e il comportamento complessivo dell'amministrazione, non limitandosi al contenuto isolato dell'atto conclusivo.

Come è indicizzato