Sentenza n. 2524/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio n. 19926/2024, deducendo: erronea interpretazione dell’art. 6 delle Linee guida e dell’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012 quanto alla data di prima attivazione del progetto e alla necessità di dimostrare la mancata generazione di risparmi energetici prima della presentazione della PPPM; illegittimità delle valutazioni del GSE sui calcoli illuminotecnici, sui fattori di manutenzione, sul rispetto dei livelli minimi di illuminamento e luminanza e sull’algoritmo di calcolo dell’addizionalità; violazione delle garanzie partecipative, per omesso esame delle osservazioni al preavviso di rigetto e per la mancata anticipazione di alcuni rilievi nel preavviso; formazione del silenzio-assenso per il decorso del termine previsto dall’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012; violazione della disciplina sull’autotutela e mancata applicazione della novella introdotta dall’art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020. La società sosteneva, in particolare, che il progetto fosse ancora in corso di realizzazione alla data della domanda, che il ritardo del GSE avesse determinato l’approvazione tacita della PPPM e che le carenze documentali e tecniche potessero essere superate mediante le integrazioni prodotte.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Quanto alla data di prima attivazione, ha ritenuto legittimo il diniego perché l’appellante non aveva fornito prove incontrovertibili che l’intervento non avesse già iniziato a generare risparmi energetici prima del 23 dicembre 2016, data di presentazione della PPPM. La nozione di progetto “in corso di realizzazione” richiede che l’intervento, pur avviato, non abbia ancora iniziato a produrre risparmi; la prova delle concrete modalità di esecuzione grava sul proponente, in applicazione del principio di autoresponsabilità. Il verbale di riconsegna e la mancata disponibilità del certificato di collaudo non erano sufficienti, potendo esservi stata una sostituzione progressiva dei corpi illuminanti. Le censure sui calcoli illuminotecnici sono state respinte: il GSE aveva rilevato l’utilizzo di fattori di manutenzione diversi tra situazione ante e post intervento, l’inclusione di impianti non conformi ai livelli minimi della UNI EN 11248 e l’errata determinazione del coefficiente di addizionalità normativa. Tali valutazioni rientrano nella discrezionalità tecnica del Gestore e sono sindacabili solo per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento manifesto, vizi non ravvisati. Il requisito dell’addizionalità impone di incentivare soltanto risparmi ulteriori rispetto a quelli conseguenti all’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato; diversamente, l’incentivo si risolverebbe in un aiuto all’impresa lesivo della concorrenza. Il motivo relativo alla partecipazione procedimentale è stato respinto perché il GSE aveva valutato le osservazioni, senza essere tenuto a confutarle analiticamente, e aveva comunque rappresentato le carenze documentali, anche mediante la successiva richiesta di integrazione del 16 ottobre 2018. Non si è quindi verificata una lesione del contraddittorio. È stata esclusa la formazione del silenzio-assenso: la domanda era incompleta quanto all’addizionalità e alla data di prima attivazione, e il decorso del termine non può produrre l’accoglimento tacito di un’istanza priva dei presupposti sostanziali e documentali necessari. Inoltre, il protrarsi dell’istruttoria era imputabile alle numerose richieste di proroga e integrazione della società. Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come controllo vincolato e decadenza accertativa, non come autotutela sanzionatoria. La novella del d.l. n. 76/2020 non era applicabile, poiché riferita ai provvedimenti di decadenza e non ai dinieghi della PPPM; in ogni caso, l’appellante non aveva presentato alcuna istanza di riesame. Le spese sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in € 6.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione.

  La disposizione esclude dall’incentivazione i progetti già completati o che abbiano iniziato a generare risparmi alla data di presentazione della PPPM; il progetto in corso di realizzazione deve trovarsi in una fase tale da non avere ancora prodotto risparmi energetici.

• art. 6, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE emette il parere sulla proposta di progetto e di programma di misura entro sessanta giorni dalla data di ricezione della proposta... Trascorsi i termini di cui sopra, in mancanza di una diversa valutazione espressa da parte del GSE, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata.

  Il silenzio-assenso può formarsi soltanto su una domanda completa, correttamente presentata e assistita da tutti i requisiti e documenti necessari, incluso il requisito dell’addizionalità e la prova della data di prima attivazione.

• art. 1.1 dell’Allegato A alle Linee guida AEEGSI EEN 09/11 del 27 ottobre 2011

  La data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili.

  La data di prima attivazione coincide con il primo momento in cui almeno un cliente benefici di risparmi energetici; il collaudo costituisce soltanto un indice esemplificativo e non esaustivo o dirimente.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate.

  Il potere di controllo del GSE consente il rigetto dell’istanza o la decadenza dagli incentivi quando siano accertate violazioni rilevanti; nella fattispecie il potere è stato qualificato come controllo doveroso e vincolato, non come esercizio di autotutela sanzionatoria.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, convertito dalla l. n. 120/2020

  Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi...

  La disciplina speciale di riesame si applica ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi e non è estensibile ai provvedimenti di rigetto della PPPM; inoltre richiede un’apposita istanza dell’interessato.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  È richiamato dall’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 quale parametro per i casi in cui il controllo del GSE sfoci in annullamento d’ufficio o decadenza; il giudice ha tuttavia qualificato il potere concretamente esercitato come accertativo e vincolato.

• artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il giudice ha motivato la decisione mediante richiamo a una precedente sentenza della medesima Sezione relativa a fattispecie analoga.

Massime di principio

• Nel sistema dei certificati bianchi, sono incentivabili soltanto i progetti non ancora realizzati o ancora in corso di realizzazione che, alla data di presentazione della PPPM, non abbiano già iniziato a generare risparmi energetici, anche se questi non siano ancora misurabili.
• La prova della data di prima attivazione e dell’assenza di risparmi energetici anteriori alla presentazione della PPPM grava sul proponente, che deve fornire documentazione concreta e incontrovertibile sulle modalità di esecuzione dell’intervento; il mero richiamo al mancato collaudo non è sufficiente quando l’intervento possa essere stato realizzato progressivamente.
• Il requisito dell’addizionalità dei risparmi energetici esclude dal beneficio gli interventi o i risparmi che si sarebbero comunque realizzati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato; le valutazioni tecniche del GSE sono sindacabili solo per violazione delle regole procedurali o per manifesta illogicità, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti.
• Il silenzio-assenso previsto per l’approvazione della PPPM presuppone una domanda completa e assistita da tutti i requisiti sostanziali e documentali di legge; l’inerzia amministrativa non può determinare l’accoglimento tacito di un’istanza che, se valutata espressamente, non avrebbe potuto essere accolta.
• Il potere del GSE di verificare la sussistenza dei requisiti per l’accesso agli incentivi e di negare il beneficio per la loro mancanza è un potere di controllo doveroso e vincolato, di natura accertativa e ripristinatoria, non un potere sanzionatorio o di autotutela in senso proprio; il principio di autoresponsabilità rende rilevante la non conformità delle dichiarazioni e della documentazione anche indipendentemente dalla buona fede del dichiarante.
• La disciplina speciale di riesame introdotta dall’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 riguarda i provvedimenti di decadenza dagli incentivi e non può essere estesa ai dinieghi della domanda incentivante; in assenza di un’istanza di riesame, il giudice non può sostituirsi al GSE nell’esercizio di un potere non ancora attivato.

Come è indicizzato