Sentenza n. 3429/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società aveva impugnato otto dinieghi del Comune di Eboli relativi ad autorizzazioni paesaggistiche connesse a distinte istanze di condono, nonché un parere negativo della Soprintendenza, un preavviso di diniego e gli atti presupposti, chiedendo anche l'accertamento della formazione del silenzio-assenso paesaggistico e dell'obbligo del Comune di rilasciare le autorizzazioni. Il TAR aveva dichiarato il ricorso manifestamente inammissibile, ritenendo non specificamente impugnati tutti i pareri negativi della Soprintendenza, considerati atti codecisori e vincolanti, sostanzialmente determinativi dell'esito dei procedimenti. In appello la società ha dedotto il travisamento degli atti, sostenendo che le pratiche erano otto e non dieci, l'omessa pronuncia sull'irregolare o mancata notificazione dei pareri soprintendentizi, la sufficiente individuabilità dei pareri attraverso l'impugnazione dei dinieghi comunali e il richiamo agli atti presupposti, la stretta interdipendenza tra ciascun parere e il corrispondente diniego comunale, nonché la prevalenza della sostanza sulla forma. Ha inoltre riproposto censure sostanziali relative alla violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, allo sconfinamento della Soprintendenza in valutazioni urbanistiche, al difetto di istruttoria e motivazione, all'erronea applicazione dell'art. 142 del d.lgs. n. 42/2004, all'insussistenza di una lottizzazione abusiva, alla violazione del principio del dissenso costruttivo e alla formazione del silenzio-assenso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha ritenuto corretta la declaratoria di inammissibilità perché il ricorso originario aveva espressamente impugnato soltanto uno dei pareri soprintendentizi, mentre gli ulteriori pareri, ciascuno riferito a una specifica pratica e identificabile tramite numero, data e richiamo nei dinieghi comunali, non erano stati univocamente indicati come oggetto della domanda di annullamento. Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica il parere negativo della Soprintendenza è un atto codecisorio a contenuto vincolante, non un mero atto istruttorio interno: l'impugnazione del solo diniego comunale non elimina la ragione sostanziale del diniego e non assicura un'utilità concreta, poiché il Comune sarebbe comunque tenuto a recepire il parere negativo mediante un nuovo diniego. Il generico richiamo agli atti presupposti, connessi e conseguenti non può estendere il petitum a provvedimenti conoscibili ma non specificamente individuati. L'identità o sovrapponibilità delle motivazioni e il fatto che i dinieghi comunali recepissero i pareri non sostituiscono l'onere di impugnazione specifica. L'errore numerico del TAR sul numero delle pratiche è stato qualificato come mero errore materiale ininfluente sulla ratio decidendi. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato che il ricorso di primo grado aveva associato erroneamente una pratica a un preavviso riferibile ad altra pratica, sicché anche la censura relativa all'art. 10-bis non era correttamente riferita al segmento procedimentale pertinente. La domanda di accertamento del silenzio-assenso è stata ritenuta non accoglibile, poiché non è possibile sovrapporre tale accertamento a provvedimenti espressi non utilmente contestati nella loro complessiva portata lesiva. In ogni caso, le censure sostanziali sarebbero state infondate: il compendio immobiliare, composto da più manufatti realizzati contestualmente e riconducibili a un disegno unitario, non poteva essere valutato atomisticamente; la Soprintendenza poteva considerare la trasformazione unitaria dell'area anche ai fini della verifica della sanabilità e dell'impatto paesaggistico, senza invadere la competenza urbanistico-edilizia comunale. La condanna alle spese del grado è stata posta a carico dell'appellante per euro 4.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Il TAR aveva definito il giudizio con sentenza in forma semplificata.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla memoria depositata dall'appellante.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa alle garanzie partecipative non è stata correttamente riferita al segmento procedimentale pertinente, poiché il preavviso indicato riguardava una pratica diversa.

• art. 39, comma 1, l. 724/1994

  l'acclarata insussistenza della condizione di sanabilità ex art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994 ha reso in radice superfluo e precluso in limine l'accertamento di merito paesaggistico

  L'insussistenza della condizione di sanabilità dell'abuso può precludere la necessità di un autonomo esame di merito paesaggistico, consentendo all'autorità tutoria di fondare il proprio apprezzamento sul rilievo pregiudiziale della non sanabilità.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  Richiamato dall'appellante tra le disposizioni asseritamente violate; il testo non sviluppa una specifica interpretazione della norma.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della società appellante.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente alla normativa nazionale sulla protezione dei dati, per giustificare l'oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, il parere negativo della Soprintendenza ha natura codecisoria e contenuto vincolante; pertanto, chi impugna il diniego comunale deve impugnare specificamente anche il corrispondente parere negativo, quando in esso risiede la ragione sostanziale e determinativa del diniego.
• L'impugnazione del solo provvedimento finale comunale non assicura un'utilità concreta se il parere negativo vincolante della Soprintendenza resta efficace, poiché l'amministrazione sarebbe comunque tenuta a recepirlo mediante l'adozione di un nuovo diniego sostanzialmente identico.
• Il generico richiamo agli atti presupposti, connessi e conseguenti non estende il petitum a provvedimenti lesivi conoscibili e puntualmente identificabili, ma non nominativamente indicati come oggetto della domanda di annullamento. Il principio di prevalenza della sostanza sulla forma non può sostituire l'onere di individuare gli atti impugnati.
• L'identità o sovrapponibilità delle motivazioni di più pareri soprintendentizi non elimina la loro autonomia formale e procedimentale, né consente di ritenere automaticamente impugnati tutti i pareri mediante l'impugnazione di uno solo di essi.
• Quando più manufatti abusivi siano stati realizzati contestualmente e risultino riconducibili, per caratteristiche, ubicazione e destinazione, a una trasformazione unitaria del territorio, le relative istanze di condono e la loro incidenza paesaggistica possono essere valutate complessivamente, senza atomizzare artificialmente le singole pratiche.
• La Soprintendenza non invade la competenza urbanistico-edilizia comunale quando considera la non sanabilità e la trasformazione unitaria dell'intervento abusivo quali elementi pregiudiziali rilevanti anche per la tutela paesaggistica.

Come è indicizzato