Sentenza n. 1208/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza di primo grado con cinque motivi. I primi quattro, esaminati congiuntamente, hanno denunciato il difetto di motivazione dei provvedimenti negativi, l'omessa considerazione del principio euro-unitario e nazionale di massima diffusione delle fonti rinnovabili, il mancato riconoscimento del favor per gli impianti agrivoltaici e l'omesso esame di ulteriori censure dedotte in primo grado. In particolare, la società ha sostenuto che l'amministrazione non avesse adeguatamente bilanciato la tutela paesaggistica e ambientale con l'interesse alla produzione di energia rinnovabile; avesse valorizzato in modo indistinto la presenza di impianti già realizzati e di ulteriori istanze ancora in corso di esame; avesse applicato l'indice di pressione cumulativa senza considerare la sua riferibilità agli impianti fotovoltaici a terra e non agli impianti agrivoltaici; non avesse adeguatamente istruito l'interferenza tra pannelli e attività agricole né spiegato la prevalenza del parere ARPA rispetto al parere favorevole del Servizio agricoltura regionale; avesse omesso di considerare la significativa conservazione delle superfici a uso agricolo, l'assenza di vincoli paesaggistici e archeologici e la qualificazione dell'area come idonea; avesse fondato il diniego su valutazioni paesaggistiche generiche e non rapportate alla concreta localizzazione, alle distanze dalle masserie, ai canali e alle misure di mitigazione; avesse apoditticamente escluso la natura agrivoltaica dell'impianto e il contrasto con la disciplina urbanistica agricola.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha affermato che l'autorizzazione di impianti da fonti rinnovabili richiede un bilanciamento concreto tra ambiente, paesaggio, agricoltura e interesse alla diffusione delle energie rinnovabili, sorretto da adeguata istruttoria e da una motivazione specifica, soprattutto per gli impianti agrivoltaici non a terra. Nel caso concreto, il diniego di VIA e PAUR era illegittimo per difetto di motivazione e di istruttoria. La Provincia aveva valorizzato in modo non chiaro il numero degli impianti e delle istanze presenti nel territorio, senza distinguere le tipologie degli impianti né chiarire il loro effettivo contributo agli obiettivi energetici. Il parere ARPA aveva applicato l'indice di pressione cumulativa senza giustificarne l'estensione agli impianti agrivoltaici e non aveva adeguatamente spiegato l'interferenza tra pannelli e coltivazioni, né considerato la conservazione di larga parte della superficie a fini agricoli o il parere favorevole del Servizio agricoltura regionale. Il parere paesaggistico non aveva localizzato adeguatamente le masserie e gli altri elementi di pregio, né valutato la visibilità dell'impianto, la vicinanza ai canali, le misure di mitigazione, l'assenza di vincoli paesaggistici e la qualificazione dell'area come idonea. Anche il parere comunale era apodittico quanto alla natura non agrivoltaica dell'impianto e al contrasto con la destinazione agricola, considerato che l'autorizzazione unica può comportare, ove necessario, variante urbanistica. Sono stati annullati il diniego di VIA e PAUR, il giudizio negativo di compatibilità ambientale, i pareri regionale, comunale e ARPA indicati in dispositivo. L'annullamento è stato disposto con salvezza dell'ulteriore esercizio del potere. Il giudice ha dettato specifiche prescrizioni conformative per la riedizione del potere, imponendo una motivazione approfondita sul contesto paesaggistico, sulla vicinanza ai canali, sulle produzioni agricole di qualità, sulla compatibilità dell'agrivoltaico con gli obiettivi paesaggistici, sull'idoneità dell'area, sul favor legislativo per le fonti rinnovabili e sulle sopravvenienze normative. Il quinto motivo è stato assorbito. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina la conferenza di servizi nell'ambito del procedimento di VIA e PAUR.

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  comma 8, lett. c-quater; comma 1, lett. c-quater

  Rileva per l'individuazione delle aree idonee alla collocazione degli impianti da fonti rinnovabili; l'idoneità dell'area deve essere considerata nel bilanciamento amministrativo.

• art. 3 Reg. UE 2021/241

  Include la transizione verde tra i pilastri del dispositivo per la ripresa e la resilienza e concorre a fondare il favor per la diffusione delle fonti rinnovabili.

• art. 4 Reg. UE 2021/241

  Individua tra gli obiettivi del Piano per la ripresa e la resilienza il sostegno alla transizione verde e agli obiettivi climatici dell'Unione.

• art. 2, punto 11, Reg. UE 2018/1999

  Definisce gli obiettivi dell'Unione in materia di riduzione delle emissioni e di quota di energia rinnovabile.

• art. 31 d.l. 77/2021

  Prevede un percorso privilegiato per il rilascio delle autorizzazioni relative a grandi impianti fotovoltaici, nel quadro delle misure di semplificazione.

• art. 11-bis d.lgs. 190/2024

  Prevede, per l'installazione di impianti agrivoltaici, una dichiarazione asseverata sulla conservazione di almeno l'80 per cento della produzione lorda vendibile; la sentenza ne considera incidentalmente la rilevanza nella riedizione del potere.

• art. 34 c.p.a.

  Consente al giudice di adottare misure idonee ad assicurare l'attuazione della pronuncia e di conformare la successiva riedizione del potere amministrativo.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato insieme all'art. 88 c.p.a. per attribuire rilievo al precedente giurisprudenziale conforme.

• art. 88 c.p.a.

  Richiamato quale base per il richiamo motivazionale a un precedente giurisprudenziale conforme.

• art. 26 c.p.a.

  Richiamato, insieme all'art. 92 c.p.c., per la compensazione delle spese.

• art. 92 c.p.c.

  Consente la compensazione delle spese per eccezionali ragioni, ravvisate nella natura delle questioni controverse.

• art. 3 Reg. UE 2022/2577

  Richiamato per il principio secondo cui la produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce, in via presuntiva, interesse pubblico prevalente.

• art. 1 direttiva UE 2023/2413

  Richiamato quale fonte del rafforzamento del principio di interesse pubblico prevalente della produzione di energia alternativa.

Massime di principio

• Nei procedimenti autorizzatori relativi a impianti da fonti rinnovabili l'amministrazione deve effettuare un bilanciamento concreto e comparativo tra interesse energetico, tutela ambientale, paesaggistica e agricola, senza riconoscere a uno di tali interessi una prevalenza automatica e astratta.
• Il favor legislativo ed euro-unitario per la diffusione delle fonti rinnovabili, particolarmente rilevante per gli impianti agrivoltaici non a terra, impone che un eventuale diniego sia sorretto da una motivazione congrua, specifica e riferita alle caratteristiche concrete del progetto.
• La presenza di altri impianti o di ulteriori istanze autorizzative non può essere utilizzata come giustificazione generica del diniego: l'amministrazione deve precisare la tipologia degli impianti, il loro effettivo impatto, il contributo agli obiettivi energetici e la concreta utilizzazione agricola delle aree coinvolte.
• L'applicazione a impianti agrivoltaici di criteri o indici elaborati per impianti fotovoltaici a terra richiede una motivazione rafforzata, che dimostri la pertinenza del criterio alla specifica tecnologia e valuti le caratteristiche dell'impianto, inclusa la conservazione dell'attività agricola e le misure di mitigazione.
• La motivazione paesaggistica di un diniego deve individuare concretamente gli elementi paesaggistici asseritamente compromessi, la loro relazione spaziale e visiva con l'impianto, l'incidenza delle opere progettate e l'inidoneità delle misure di mitigazione; formule generiche sull'artificializzazione o sulla perdita di integrità del contesto non sono sufficienti.
• In sede di riedizione del potere dopo l'annullamento, l'amministrazione deve conformarsi alle indicazioni del giudice, rivalutare tutte le circostanze concrete, considerare l'idoneità dell'area e le sopravvenienze normative, mantenendo ferma la necessità di una ponderazione effettiva e non meramente apparente.

Come è indicizzato