Sentenza n. 1022/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha contestato l'aggiudicazione alla prima graduata, risultata anomala per il punteggio conseguito, deducendo l'illegittimità della verifica di congruità dell'offerta. In particolare, ha sostenuto che l'offerta tecnica riguardasse soltanto i servizi base, mentre i ricavi utilizzati nelle giustificazioni comprendessero anche i servizi complementari opzionali, non quantificabili anticipatamente e non necessariamente affidati, con conseguente artificiosa rappresentazione dell'utile. Ha inoltre contestato la congruità dei costi relativi alla campagna di comunicazione e sensibilizzazione, alla manodopera, alle attrezzature e al cantiere-deposito. Quanto alla campagna di comunicazione, ha dedotto la violazione degli standard minimi capitolari; quanto alla manodopera, l'omessa considerazione delle tabelle retributive sopravvenute del CCNL applicabile; quanto alle attrezzature, la sottostima derivante dall'indicazione del medesimo costo per quattro anni e per l'intera durata massima; quanto al cantiere-deposito, l'assenza di adeguata dimostrazione della sua inclusione nelle spese generali. Ha infine dedotto la carenza dei requisiti di moralità dell'aggiudicataria e dell'ausiliaria, per la pendenza di indagini penali, la violazione degli obblighi dichiarativi previsti dal patto di integrità e la sussistenza di irregolarità fiscali non adeguatamente verificate dalla stazione appaltante. In appello ha inoltre contestato la trattazione congiunta dei motivi, la mancata considerazione dell'entità eccezionale del ribasso e l'erroneità della sentenza di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni preliminari di inammissibilità. Ha ritenuto che il verbale di verifica della congruità non fosse immediatamente lesivo e potesse essere impugnato insieme all'aggiudicazione; ha inoltre escluso la violazione dei principi di chiarezza e sinteticità dell'appello. Nel merito, ha accolto i primi tre motivi congiuntamente trattati, rilevando che i ricavi dell'aggiudicataria comprendevano anche i servizi complementari opzionali, mentre i costi risultavano riferiti ai soli servizi base. Poiché la quantità dei servizi opzionali non era previamente determinabile e i giustificativi non quantificavano i relativi costi, il calcolo dell'utile era inattendibile. Applicando il ribasso ai soli servizi base, il prezzo risultava inferiore ai relativi costi, con una perdita di € 459.575,23. Il procedimento di verifica dell'anomalia è stato quindi ritenuto viziato per travisamento dei fatti o, quanto meno, per insufficiente istruttoria. È stata accolta anche la censura relativa alla campagna di comunicazione: il costo indicato dall'aggiudicataria, pari a € 12.000 annui, era significativamente inferiore al costo medio annuo stimato dal capitolato, pari a € 60.321,82, e non risultava sorretto da una giustificazione puntuale, soprattutto considerando il budget minimo previsto per il primo anno. È stata inoltre accolta la censura relativa alla manodopera, poiché la verifica avrebbe dovuto considerare le tabelle retributive sopravvenute e vigenti al momento della verifica dell'anomalia, non soltanto quelle vigenti alla presentazione dell'offerta. Sono state invece respinte le censure sui costi delle attrezzature, poiché le giustificazioni chiarivano l'ammortamento quadriennale e includevano i materiali di consumo nelle spese generali, e sul cantiere-deposito, poiché la verifica dell'anomalia ha carattere globale e sintetico e le spese generali comprendevano contratti, affitti e spese di struttura. È stato respinto anche il motivo relativo ai requisiti di moralità. Le indagini penali non integravano, sulla base degli elementi dedotti, una causa di esclusione automatica o un grave illecito professionale rilevante; inoltre, non vi era stata omissione dichiarativa quanto all'affitto di ramo d'azienda. Quanto all'ausiliaria, l'impugnazione tempestiva della cartella rendeva la violazione fiscale non definitivamente accertata e comunque inferiore alla soglia di gravità del 10% del valore dell'appalto; le condanne risalenti al 2014 e al 2017 erano fuori dal periodo rilevante. L'appello è stato accolto nei limiti indicati, la sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato accolto con annullamento degli atti impugnati e regressione del procedimento alla fase di verifica dell'anomalia. È stata rimessa all'amministrazione una nuova valutazione di congruità, nel rispetto dell'effetto conformativo della decisione. Non è stata dichiarata l'inefficacia del contratto medio tempore stipulato, poiché permanevano poteri amministrativi ad esito libero. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 107, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Consente l'inversione procedimentale nella procedura di gara.

• art. 107, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione alla conformità dell'offerta agli standard capitolari.

• art. 94 d.lgs. 36/2023

  Disciplina le cause di esclusione automatica; la mera pendenza di indagini penali non è stata ritenuta sufficiente nel caso esaminato.

• art. 95 d.lgs. 36/2023

  Disciplina le cause di esclusione non automatica e la rilevanza temporale delle violazioni; le condanne risalenti oltre il triennio sono state ritenute irrilevanti.

• art. 98 d.lgs. 36/2023

  Individua i gravi illeciti professionali e i mezzi di prova rilevanti; la mera pendenza di indagini non è stata considerata sufficiente.

• art. 4, comma 1, Allegato II.10 d.lgs. 36/2023

  Una violazione fiscale tempestivamente impugnata è non definitivamente accertata; per rilevare ai fini dell'esclusione deve superare la soglia di gravità prevista.

• art. 95, comma 10, d.lgs. 36/2023

  È richiamato per escludere la rilevanza di sentenze fiscali risalenti oltre il triennio antecedente alla gara.

• art. 120 c.p.a.

  Il giudizio riguarda l'impugnazione di atti di una procedura di affidamento con rito speciale.

Massime di principio

• La verifica dell'anomalia deve confrontare ricavi e costi riferibili al medesimo perimetro oggettivo dell'offerta: se i ricavi comprendono servizi opzionali non inclusi nell'offerta tecnica e i relativi costi non sono quantificati, il giudizio di congruità è viziato per travisamento dei fatti o insufficiente istruttoria.
• Quando gli atti di gara prevedono un budget minimo o standard economici specifici per un servizio, uno scostamento significativo dell'offerta rispetto a tali valori richiede una giustificazione puntuale e specifica; in mancanza, la verifica di congruità è illegittima per insufficiente istruttoria.
• Nel procedimento di verifica dell'anomalia devono essere considerate le sopravvenienze relative alle tabelle retributive del contratto collettivo applicabile vigenti al momento della verifica, se incidono sui costi del personale impiegato nell'esecuzione dell'appalto.
• La verifica dell'anomalia ha natura globale e sintetica: non impone l'analisi atomistica di ogni singola voce di costo e consente compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché resti immutato l'importo dell'offerta e risulti complessivamente attendibile e remunerativa.
• Il verbale di verifica della congruità dell'offerta, ove non produca autonomamente una lesione immediata, non deve essere impugnato separatamente e può essere contestato insieme al provvedimento finale di aggiudicazione.
• Quando l'annullamento dell'aggiudicazione impone la regressione alla fase di verifica dell'anomalia e lascia all'amministrazione poteri discrezionali ad esito libero, il giudice non dichiara l'inefficacia del contratto medio tempore stipulato.

Come è indicizzato