Sentenza n. 145/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione regionale che ha dichiarato non ammissibile la domanda di agevolazioni prevista dall'avviso pubblico regionale, nonché il relativo preavviso di rigetto. Con il primo motivo ha dedotto la formazione del silenzio-assenso, sostenendo che l'Amministrazione avesse deciso oltre il termine di sei mesi previsto dall'art. 5, comma 5, d.lgs. 123/1998, richiamato dall'art. 9 dell'avviso, e che, una volta formato il silenzio-assenso, potesse intervenire soltanto mediante autotutela. Con il secondo motivo ha contestato l'interpretazione dell'art. 5, comma 1, lett. b), punto i), dell'avviso: secondo la ricorrente, la sospensione delle attività di ristorazione e bar avrebbe comportato anche la sostanziale sospensione dell'attività alberghiera, funzionalmente connessa alle prime; inoltre, l'avviso non avrebbe richiesto la sospensione di ogni singola attività risultante dalla visura camerale. Con il terzo motivo ha sostenuto di possedere comunque il requisito alternativo del calo del fatturato superiore al 30% previsto dall'art. 5, comma 1, lett. b), punto ii), dell'avviso, nonché l'illegittimità della successiva esclusione, poiché la domanda era già stata omessa dal primo elenco degli ammessi. Ha altresì proposto domanda risarcitoria per i danni asseritamente subiti.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente respinto. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché il termine di sei mesi riguarda la fase di istruttoria formale o di ricevibilità, non l'intera istruttoria sostanziale. Tale fase si era conclusa con la determinazione del 25 agosto 2020, relativa al primo elenco degli ammessi, sicché non vi era inerzia idonea a determinare il silenzio-assenso ex art. 20 l. 241/1990. La successiva istruttoria sostanziale era stata avviata quando si erano rese disponibili nuove risorse finanziarie e si era conclusa con il diniego impugnato. Il secondo motivo è stato respinto perché l'art. 5, comma 1, lett. b), punto i), dell'avviso richiedeva che l'attività dell'unità operativa fosse stata sospesa per effetto del DPCM 22 marzo 2020. Nella stessa unità operativa erano invece esercitate sia attività di ristorazione e bar, sospese, sia attività alberghiera, non sospesa. L'asserita interdipendenza funzionale tra le attività non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare la sospensione sostanziale dell'intera attività d'impresa, anche perché la ricorrente non aveva fornito elementi specifici e documentati in sede procedimentale o processuale. Il terzo motivo è stato respinto perché la domanda aveva indicato esclusivamente il requisito della sospensione integrale dell'attività di cui al punto i), senza dichiarare né documentare il calo di fatturato richiesto dal punto ii); l'Amministrazione non poteva quindi ammettere la domanda sulla base di un requisito alternativo non dichiarato. È stata inoltre ritenuta legittima l'adozione del diniego dopo il primo elenco degli ammessi, trattandosi di un elenco formato sulla base dell'istruttoria iniziale e delle risorse allora disponibili, cui era seguita una successiva istruttoria sostanziale per l'utilizzo di nuove risorse. La domanda risarcitoria è stata respinta in conseguenza dell'infondatezza delle censure demolitorie. Le spese sono state compensate. Il TAR ha altresì escluso l'applicazione della sanzione pecuniaria per il superamento dei limiti dimensionali degli scritti difensivi, ritenendo giustificato il superamento dalla complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 5, comma 5, d.lgs. 123/1998

  Le attività istruttorie e le relative decisioni sono definite entro e non oltre sei mesi dalla data di presentazione della domanda.

  Nel procedimento a sportello, il termine riguarda l'attività istruttoria formale o di ricevibilità, secondo la scansione procedimentale prevista dall'avviso, e non determina automaticamente il silenzio-assenso sull'intera domanda.

• art. 20 l. 241/1990

  Il meccanismo del silenzio-assenso non è applicabile quando l'istruttoria formale si è conclusa nei termini e la successiva valutazione sostanziale è stata avviata nell'ambito dello scorrimento determinato dalla disponibilità di nuove risorse.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto ha consentito all'Amministrazione di esaminare le osservazioni della richiedente prima dell'adozione del diniego definitivo.

• art. 5, comma 1, lett. b), punti i) e ii), dell'Avviso pubblico

  L'unità operativa deve aver avuto l'attività sospesa per gli effetti del DPCM 22 marzo 2020, oppure non rientrare tra quelle che hanno avuto l'attività sospesa; in tale seconda ipotesi l'impresa nel suo complesso deve aver subito una riduzione del fatturato nel primo quadrimestre del 2020 pari ad almeno il 30%.

  Il punto i) richiede la sospensione integrale dell'attività dell'unità operativa; se presso la medesima unità è esercitata anche un'attività non sospesa, il requisito del punto i) non è integrato e occorre far valere e dimostrare il requisito alternativo del punto ii).

• DPCM 22 marzo 2020

  La qualificazione delle attività come sospese o non sospese deve essere ricavata dalle disposizioni del DPCM ai fini dell'applicazione dell'avviso regionale.

• art. 10 dell'Avviso pubblico

  L'istruttoria è articolata in una fase di ammissibilità formale o ricevibilità e in una fase di ammissibilità sostanziale; il RUP comunica l'esito finale sulla base dell'istruttoria svolta.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  Le clausole della lex specialis devono essere interpretate secondo criteri letterali e sistematici, attribuendo alle disposizioni il significato risultante dal complesso dell'atto e senza letture estensive non giustificate da un'oggettiva incertezza testuale.

• art. 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a.

  La sanzione pecuniaria per il superamento dei limiti dimensionali degli atti processuali costituisce una facoltà del giudice e può essere esclusa quando le circostanze eccezionali del caso concreto giustifichino il superamento.

Massime di principio

• Nel procedimento a sportello per la concessione di agevolazioni pubbliche, il termine previsto dalla disciplina speciale per la definizione delle attività istruttorie non comporta la formazione del silenzio-assenso se, entro tale termine, l'amministrazione ha concluso la fase di ammissibilità formale o di ricevibilità prevista dall'avviso; la successiva istruttoria sostanziale può essere svolta nell'ambito dello scorrimento della graduatoria reso possibile dalla disponibilità di nuove risorse.
• Quando una lex specialis prevede, come requisito alternativo, la sospensione dell'attività dell'unità operativa oppure il mancato assoggettamento a sospensione accompagnato da una determinata riduzione del fatturato, la sospensione di alcune soltanto delle attività esercitate nella medesima unità non integra il primo requisito. Il richiedente deve far valere e documentare il requisito alternativo previsto dalla lex specialis.
• Le clausole di un avviso pubblico devono essere interpretate secondo i criteri letterale e sistematico, considerando le disposizioni nel loro complesso e privilegiando un'interpretazione restrittiva quando la procedura selettiva richiede certezza, parità di trattamento e prevedibilità dei requisiti di accesso.
• L'amministrazione non può ammettere una domanda di agevolazione sulla base di un requisito alternativo non dichiarato nella domanda e non corredato dai dati necessari alla relativa verifica, anche se il richiedente lo deduce successivamente in sede contenziosa.
• L'elenco iniziale degli ammessi formato sulla base delle risorse disponibili e dell'istruttoria svolta non preclude una successiva istruttoria sostanziale delle domande non finanziate, qualora sopravvengano nuove risorse e l'avviso preveda lo scorrimento o ulteriori concessioni.

Come è indicizzato