Sentenza n. 5777/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’amministrazione ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva annullato il decreto ministeriale di rigetto della domanda di riconoscimento di un attestato rumeno denominato “Formazione dei professori itineranti e di sostegno per l’inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni speciali”. Il Ministero ha dedotto che l’attestato, rilasciato da un’università rumena, certificava soltanto il superamento di un corso postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo e non costituiva un titolo abilitante all’insegnamento di sostegno in Romania, né un attestato di competenza rilasciato dalla competente autorità ministeriale. Ha inoltre evidenziato che, secondo la normativa rumena, la qualificazione professionale di insegnante richiede cumulativamente una formazione universitaria, una formazione pedagogica ulteriore, un tirocinio pratico annuale e il superamento di un esame nazionale; tali requisiti non risultavano documentati. Il Ministero ha censurato anche l’affermazione del TAR circa l’obbligo di acquisire ulteriore documentazione mediante soccorso istruttorio, la mancata comunicazione del preavviso di rigetto e l’insufficienza della motivazione sulla comparazione dei percorsi formativi. Ha sostenuto, infine, che il confronto tra il percorso rumeno e quello italiano previsto per la specializzazione sul sostegno aveva evidenziato differenze incolmabili, tali da escludere sia il riconoscimento sia l’imposizione di misure compensative. Il TAR aveva invece ritenuto sufficiente l’equivalenza, anziché l’identità, dei titoli, valorizzato l’idoneità dell’attestazione a consentire l’insegnamento in Romania e censurato l’assenza di preavviso di diniego, l’inadeguatezza dell’istruttoria e la mancata considerazione delle misure compensative.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Ha ritenuto legittimo il diniego perché l’interessata non aveva prodotto un titolo abilitante o un attestato di competenza conforme alla direttiva 2005/36/CE, ma soltanto un attestato universitario relativo alla conclusione di un corso postuniversitario di formazione continua. La sola frequenza o conclusione di tale corso non dimostrava il possesso della qualifica professionale rumena di insegnante di sostegno, che presuppone il completamento delle fasi formative previste dalla normativa nazionale e il superamento dell’esame nazionale. Il Collegio ha comunque rilevato che il Ministero aveva effettuato anche una comparazione sostanziale tra il percorso formativo rumeno e quello italiano previsto dal d.m. 30 settembre 2011, riscontrando differenze incolmabili, analiticamente motivate e non efficacemente contestate. In base ai principi derivanti dagli artt. 45 e 49 TFUE, anche quando la direttiva 2005/36/CE non sia direttamente applicabile, l’autorità nazionale deve valutare comparativamente le conoscenze e qualifiche straniere; tuttavia, il riconoscimento o le misure compensative presuppongono almeno una corrispondenza, totale o parziale, tra i percorsi. In presenza di differenze sostanziali e non colmabili, il diniego è legittimo. La comparazione effettuata ha reso irrilevanti le ulteriori censure procedimentali: il provvedimento era vincolato, poiché l’assenza dei presupposti sostanziali non lasciava margini per un esito diverso e la partecipazione dell’interessata non avrebbe potuto mutare il risultato. Per la stessa ragione non erano necessari né il preavviso ex art. 10-bis l. 241/1990 né un ulteriore soccorso istruttorio. È stato escluso anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, poiché la questione non era rilevante alla luce della concreta comparazione già svolta. Le spese del doppio grado sono state compensate per le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali e attua la direttiva 2005/36/CE; il riconoscimento presuppone il possesso di una qualifica professionale effettivamente abilitante nello Stato di origine.

• direttiva 2005/36/CE

  Si applica alle qualifiche professionali possedute da professionisti pienamente qualificati nello Stato membro d’origine; non impone il riconoscimento di attestati formativi privi di valore abilitante.

• direttiva 2013/55/UE

  Modifica la direttiva 2005/36/CE e rileva quale parametro della qualificazione professionale oggetto di riconoscimento.

• art. 13, comma 5, d.m. n. 249/2010

  Esclude che un effetto abilitante all’insegnamento possa derivare, in Italia, dalla sola frequentazione del corso di specializzazione per il sostegno.

• d.m. 30 settembre 2011

  Individua il percorso formativo italiano per il conseguimento della specializzazione nelle attività di sostegno; tale percorso costituisce il parametro della comparazione con la formazione straniera.

• artt. 236 e 241 legge rumena n. 1/2011

  “La formazione iniziale per ricoprire una posizione d’insegnamento comprende: a) una formazione iniziale, teorica e specializzata, conseguita in ambito universitario nel quadro di programmi speciali accreditati in conformità della legislazione; b) il completamento di un master in didattica della durata di due anni o di un programma di formazione di livello I e II offerto da un dipartimento specializzato di un istituto di istruzione superiore; c) un tirocinio pratico della durata di un anno scolastico, condotto in un istituto d’istruzione, solitamente sotto il coordinamento di un insegnante mentore.”

  La qualifica professionale di insegnante in Romania richiede il completamento delle fasi formative previste e il superamento dell’esame nazionale; un attestato universitario di formazione continua non dimostra il possesso di tali requisiti.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Le misure compensative presuppongono l’esistenza di una qualifica professionale e di differenze formative colmabili; non possono supplire alla totale mancanza di un titolo abilitante.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non determina l’illegittimità quando il contenuto dispositivo sarebbe stato inevitabile e l’apporto partecipativo non avrebbe potuto incidere sull’esito.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Anche al di fuori dell’applicazione diretta della direttiva 2005/36/CE impongono una valutazione comparativa delle qualifiche e conoscenze straniere; in caso di corrispondenza totale il titolo deve essere riconosciuto, in caso di corrispondenza parziale possono essere richieste integrazioni o misure compensative, mentre differenze sostanziali possono giustificare il diniego.

• artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consentono al giudice di conformarsi a precedenti specifici della stessa Sezione, richiamati come orientamento applicabile a fattispecie pressoché identiche.

Massime di principio

• Il riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in altro Stato membro presuppone che il richiedente dimostri il possesso di una qualifica effettivamente abilitante nello Stato d’origine; un attestato universitario di frequenza o superamento di un corso postuniversitario di formazione continua, privo di valore abilitante e non rilasciato dall’autorità competente, non è sufficiente.
• Anche quando la direttiva 2005/36/CE non sia direttamente applicabile, l’amministrazione deve esaminare la domanda alla luce degli artt. 45 e 49 TFUE mediante una comparazione concreta tra le conoscenze e qualifiche certificate dal titolo straniero e quelle richieste dall’ordinamento nazionale.
• Le misure compensative possono essere richieste o imposte soltanto quando il titolo straniero attesti una qualifica professionale e la comparazione evidenzi differenze formative colmabili; esse non possono essere disposte quando manca il presupposto stesso dell’abilitazione professionale o quando le differenze tra i percorsi sono sostanziali e incolmabili.
• Quando l’amministrazione abbia svolto una comparazione analitica dei percorsi formativi e da essa emerga l’assenza dei presupposti sostanziali per il riconoscimento, il diniego costituisce atto vincolato; non sono allora idonee a determinarne l’illegittimità né la mancata comunicazione del preavviso di rigetto né l’omesso ulteriore soccorso istruttorio, se la partecipazione del privato non avrebbe potuto modificare l’esito.
• Il giudice amministrativo può escludere il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando la questione interpretativa prospettata sia irrilevante per la decisione, poiché il diniego risulta comunque fondato sull’esito concreto della comparazione tra i percorsi formativi.

Come è indicizzato