Sentenza n. 1947/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione della concessione novennale del servizio di ristorazione scolastica, del valore stimato di euro 22.418.386,20, chiedendo in via principale l’aggiudicazione in proprio favore e, in subordine, la verifica di congruità dell’offerta aggiudicataria o una nuova valutazione tecnica, oltre al risarcimento per equivalente. Con il primo motivo ha dedotto che l’offerta della prima classificata non fosse sostenibile, in particolare per i costi della manodopera: applicando alle 1.560 ore settimanali dichiarate i costi orari delle tabelle ministeriali per la provincia di Torino, ha stimato un costo del lavoro superiore di circa euro 1.500.000 rispetto a quello considerato nell’offerta. Ha inoltre contestato la presunta sottostima degli addetti in alcuni plessi rispetto al rapporto indicativo previsto dal capitolato, il piano dei trasporti e il confezionamento anticipato dei pasti. Con il secondo motivo ha contestato i punteggi tecnici assegnati all’aggiudicataria per l’organizzazione e la presenza del direttore mensa e del dietista/nutrizionista, ritenendo che le ore dichiarate fossero destinate anche ad altre commesse, e per la valutazione degli arredi del centro di cottura e dei refettori, lamentando l’omessa descrizione delle modalità di riciclo, riuso o donazione a fine vita. Con motivi aggiunti ha ulteriormente contestato gli scostamenti dai minimi salariali e la sostenibilità dei costi, anche alla luce delle giustificazioni prodotte dall’aggiudicataria in giudizio. La stazione appaltante e l’aggiudicataria hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità della domanda subordinata di verifica e la tardività dei motivi aggiunti. L’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale chiedendo l’esclusione della seconda classificata per dichiarazioni ritenute non veritiere sulla disponibilità del centro di cottura e per mancato impegno del proprietario alla cessione; per pretesa violazione dell’autovincolo della lex specialis; per l’asserita inattendibilità del PEF, fondato su ricavi da altre commesse non documentate; e per incompletezza delle dichiarazioni e mancata valutazione di vicende penali riguardanti amministratori e soggetti collegati.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari contro il ricorso principale: la domanda subordinata di verifica conservava interesse strumentale, perché l’eventuale esito negativo delle giustificazioni dell’aggiudicataria avrebbe potuto consentire alla seconda classificata di conseguire la concessione; i motivi aggiunti erano tempestivi in quanto derivavano da giustificazioni e conteggi prodotti per la prima volta in giudizio; le censure sui punteggi tecnici non eccedevano i limiti del sindacato giurisdizionale. Nel merito, ha accolto la censura relativa alla mancata verifica di congruità: il significativo scostamento del costo del lavoro, calcolato sulla base delle ore dichiarate e dei valori tabellari pertinenti, non è stato confutato con elementi analitici equivalenti; il generico richiamo a minori assenze, a vantaggi competitivi e all’importo stimato a base di gara non era sufficiente. Tali elementi imponevano quindi la verifica dell’offerta prima dell’aggiudicazione, pur trattandosi di verifica formalmente facoltativa. Non ha invece accolto le contestazioni sulla quantità di personale, sui tempi di trasporto e sul confezionamento: il rapporto del capitolato era indicativo e gli scostamenti non dimostravano una radicale inadeguatezza; i profili organizzativi non comportavano automaticamente un incremento del personale. Ha respinto anche le censure sui punteggi tecnici: la maggiore presenza dichiarata del direttore mensa e del dietista poteva essere valorizzata come garanzia di controllo e supervisione, indipendentemente dalle ore dedicate specificamente alla commessa; le modalità di gestione degli arredi a fine vita erano solo uno degli elementi del criterio. La domanda di aggiudicazione diretta alla ricorrente è stata respinta: il giudice non poteva svolgere in proprio la verifica di congruità, che spetta alla stazione appaltante. È stata accolta la domanda subordinata di sottoporre l’offerta aggiudicataria a verifica di congruità; la sentenza non dispone espressamente l’annullamento dell’aggiudicazione né l’aggiudicazione alla ricorrente. Il ricorso incidentale è stato respinto: la proprietà del centro di cottura non era requisito di partecipazione, gli impegni richiesti decorrevano dall’inizio del servizio e la concorrente aveva dichiarato di acquistare il compendio prima di tale momento; le censure sul PEF erano generiche e non supportate da calcoli analitici, e i ricavi prospettati per altre commesse non risultavano prima facie inverosimili; le dichiarazioni sulle vicende penali erano state presentate e l’ammissione senza motivazione specifica non era irragionevole, non essendovi definitivi accertamenti dei fatti. Le spese sono state compensate per la particolarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  gli elementi evidenziati dalla ricorrente principale pongono seriamente in dubbio la sostenibilità dei costi della manodopera contenuti nell’offerta prima classificata, cosicché la verifica di tale profilo e, più in generale, dell’intera proposta, ancorché formalmente “facoltativa”, doveva essere necessariamente svolta prima dell’aggiudicazione.

  In presenza di elementi circostanziati che pongano seriamente in dubbio la sostenibilità dei costi, la verifica di congruità dell’offerta deve essere svolta prima dell’aggiudicazione, anche quando la verifica sia formalmente facoltativa.

• art. 119, comma 5, c.p.a.

  Il sollecito deposito della presente decisione dispensa il Collegio dalla pubblicazione anticipata del dispositivo ai sensi dell’art. 119 co. 5 c.p.a.

  La pubblicazione anticipata del dispositivo non è necessaria quando la decisione viene depositata tempestivamente.

• art. 120 c.p.a.

  Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.

  Il giudizio è trattato nell’ambito del rito appalti previsto dall’art. 120 c.p.a.; il testo non sviluppa un’ulteriore interpretazione della disposizione.

Massime di principio

• La scelta di non attivare la verifica facoltativa di anomalia o congruità è sindacabile dal giudice amministrativo solo entro limiti ristretti, ma deve essere censurata quando dati analitici e omogenei evidenzino uno scostamento significativo dei costi della manodopera e la stazione appaltante non abbia acquisito giustificazioni circostanziate prima dell’aggiudicazione.
• La verifica di congruità compete alla stazione appaltante e non può essere svolta per la prima volta dal giudice: se la mancata verifica è illegittima, il rimedio è la riedizione della valutazione amministrativa, non l’aggiudicazione giudiziale al concorrente secondo classificato.
• La domanda subordinata di verifica di congruità è assistita da interesse strumentale quando il ricorrente, secondo classificato e unico altro partecipante, può conseguire l’aggiudicazione in caso di esito negativo delle giustificazioni dell’aggiudicatario.
• Le valutazioni tecniche della commissione di gara sono sindacabili solo per macroscopica irragionevolezza, arbitrarietà manifesta o travisamento dei fatti; il giudice non può sostituire la propria valutazione di merito a quella della commissione.
• Quando la lex specialis definisce un rapporto di personale come indicativo, scostamenti limitati riferiti a singoli plessi non dimostrano da soli l’inadeguatezza dell’organizzazione, in assenza di elementi che ne provino la radicale insufficienza.
• Il possesso della proprietà del centro di cottura al momento della domanda non è requisito di partecipazione se la lex specialis consente di acquisire o detenere il compendio entro l’avvio del servizio e colloca a tale momento la decorrenza degli impegni connessi.

Come è indicizzato