Sentenza n. 1294/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

In primo grado la società aveva impugnato il verbale della polizia locale di accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, con il quale era stato comunicato l'avvio della procedura prevista dagli artt. 31 e 41 d.P.R. n. 380/2001 per la successiva acquisizione gratuita del bene abusivo al patrimonio comunale, chiedendo anche il risarcimento dei danni. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile ritenendo il verbale un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività. In appello la società ha sostenuto che il verbale fosse immediatamente lesivo perché richiamava gli effetti degli artt. 31 e 41 d.P.R. n. 380/2001; ha dedotto inoltre di avere ottenuto la sospensione dell'ordinanza di demolizione presupposta, la mancata legittimazione passiva quale soggetto non proprietario dell'area e l'illogicità del richiamo, da parte del TAR, a pronunce rese nei confronti di soggetti terzi. Ha riproposto i motivi di illegittimità dell'ordinanza e del verbale non esaminati in primo grado. Ha anche contestato che l'ordinanza di demolizione non le fosse stata notificata, sostenendo di poterla impugnare nel giudizio contro il verbale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato l'inammissibilità del ricorso di primo grado. Il verbale di accertamento dell'inottemperanza redatto dalla polizia municipale ha natura meramente endoprocedimentale e dichiarativa: documenta la mancata rimozione delle opere abusive e l'avvio della procedura, ma non dispone direttamente l'acquisizione del bene, la trascrizione o l'irrogazione di sanzioni. La polizia municipale, infatti, non è l'autorità competente all'adozione dell'atto di amministrazione attiva; la lesività è ravvisabile soltanto nel successivo formale atto di accertamento adottato dall'autorità amministrativa competente ai sensi dell'art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001, idoneo a costituire il titolo ricognitivo per l'acquisizione gratuita. La mancata notifica dell'ordinanza di demolizione non rendeva ammissibile l'impugnazione tardiva dei suoi vizi, poiché la società aveva riconosciuto che la propria dante causa aveva già instaurato un autonomo giudizio contro quell'ordinanza, dimostrando che essa era conosciuta ed era stata già impugnata. L'eccezione relativa alla carenza di legittimazione passiva non doveva essere esaminata prioritariamente: secondo il Collegio, essa riguarda il merito, mentre l'interesse a ricorrere è condizione dell'azione e la sua mancanza preclude l'esame dei vizi sostanziali. Nulla sulle spese per la mancata costituzione delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  acquisizione d'ufficio del bene eseguito abusivamente in assenza di titolo, con relativa immissione in possesso e trascrizione del titolo di proprietà

  Il verbale di accertamento dell'inottemperanza non produce da solo l'acquisizione gratuita del bene; costituisce un atto preparatorio, mentre la lesività deriva dal successivo formale accertamento dell'autorità competente previsto dal comma 4.

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione individua la conseguenza dell'inottemperanza nell'acquisizione gratuita al patrimonio comunale, che deve essere formalizzata dall'autorità competente.

• art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  Il formale atto di accertamento dell'inottemperanza adottato dall'autorità amministrativa competente costituisce il titolo ricognitivo idoneo all'acquisizione gratuita dell'immobile.

• art. 41 d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato quale base normativa della procedura conseguente all'inottemperanza all'ordine di demolizione, senza attribuire al verbale della polizia municipale autonoma efficacia lesiva.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  La presentazione dell'istanza di accertamento di conformità può impedire, in presenza dei relativi presupposti, il successivo perfezionamento dell'acquisizione; ciò conferma che l'accertamento dell'inottemperanza non determina necessariamente e automaticamente l'acquisizione.

Massime di principio

• Il verbale di accertamento dell'inottemperanza a un'ordinanza di demolizione, quando si limita a documentare le operazioni compiute dalla polizia municipale e a comunicare l'avvio della procedura, ha natura endoprocedimentale e non è autonomamente impugnabile per carenza di lesività attuale.
• La polizia municipale, ove non sia competente all'adozione di atti di amministrazione attiva, non può conferire al proprio verbale l'effetto acquisitivo del bene abusivo; occorre un successivo formale atto dell'autorità amministrativa competente che recepisca gli esiti dell'accertamento ai sensi dell'art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001.
• L'interesse al ricorso è una condizione dell'azione da esaminare prioritariamente rispetto ai vizi di legittimità dedotti; qualora manchi una lesione attuale derivante dall'atto impugnato, il giudice non deve esaminare le questioni di merito, comprese quelle relative alla legittimazione passiva del destinatario.
• La mancata notifica dell'ordinanza di demolizione non consente di impugnare per la prima volta i vizi dell'ordinanza mediante il ricorso contro un successivo atto endoprocedimentale, quando risulti che l'interessato o il suo dante causa ne aveva avuto conoscenza e l'aveva già autonomamente impugnata.

Come è indicizzato