Sentenza n. 143/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza comunale n. 103 del 24 luglio 2024 e gli atti endoprocedimentali di avvio del procedimento, chiedendo anche la declaratoria di nullità e il risarcimento del danno. La SCIA del 2023 qualificava gli interventi come manutenzione straordinaria per il completamento di una cascina storica già interessata dalla DIA n. 155/2010. Il Comune ha invece ritenuto che le opere comportassero una trasformazione residenziale dell’immobile, un mutamento di destinazione d’uso, incremento del carico urbanistico, modifiche strutturali, nuove aperture e la realizzazione di un sottotetto, qualificandole almeno come ristrutturazione edilizia non consentita dalla disciplina urbanistica dell’area, destinata a verde della rete ecologica. Il Comune ha inoltre accertato ulteriori opere non rappresentate né nella DIA del 2010 né nella SCIA del 2023, consistenti nell’aumento delle quote di solai e copertura e nell’apertura di finestre, ordinandone la rimozione e il ripristino rispetto all’ultimo titolo edilizio valido. Il primo motivo deduceva la nullità delle comunicazioni di avvio per omessa indicazione del termine di conclusione del procedimento. Il secondo contestava la qualificazione delle opere come ristrutturazione edilizia, l’assenza di un adeguato interesse pubblico all’autotutela e il mancato accoglimento delle osservazioni dei privati. Il terzo censurava la tardività della repressione degli abusi realizzati in riferimento alla DIA del 2010, l’assenza di una specifica motivazione sull’interesse pubblico, nonché l’omessa applicazione di una sanzione pecuniaria in luogo del ripristino, sul presupposto della parziale difformità. Era inoltre proposta una domanda risarcitoria e un’istanza istruttoria per l’acquisizione del verbale di sopralluogo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato procedibili le domande dopo il deposito di procure speciali in sostituzione di quelle originariamente generiche. Ha respinto la richiesta di rinvio dell’udienza, rilevando che i ricorrenti non avevano presentato istanze di sanatoria neppure dopo l’approvazione della variante urbanistica invocata. La domanda di nullità delle comunicazioni di avvio è stata dichiarata inammissibile perché rivolta contro atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività; le relative censure sono state inoltre ritenute generiche. La domanda di annullamento è stata dichiarata in parte inammissibile per la formulazione ripetitiva e perplessa dei motivi e, per la parte esaminabile, respinta. Il giudice ha ritenuto che, decorso il termine per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA edilizia, l’amministrazione conservi un potere residuale di autotutela esercitabile alle condizioni degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990. Nel caso concreto il Comune ha esercitato tale potere entro il termine allora vigente e ha indicato l’interesse pubblico alla rimozione dell’intervento abusivo, coincidente con la tutela dell’ordinato sviluppo urbanistico e dell’area destinata a verde della rete ecologica. Non è stato riconosciuto un legittimo affidamento dei privati, poiché le opere risultavano non assentibili con alcun titolo edilizio. Quanto agli ulteriori abusi, il TAR ha ritenuto corretto valutarli globalmente, senza frazionare le singole opere, perché tutte funzionali alla trasformazione unitaria dell’immobile rustico in due appartamenti residenziali. È stata quindi ritenuta legittima l’ingiunzione di ripristino. La domanda risarcitoria è stata respinta sia per il rigetto dell’impugnazione sia perché il ricorso non indicava concretamente alcun danno subito. La misura cautelare è cessata e il Comune è stato chiamato a verificare l’ottemperanza decorso il termine di 90 giorni; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 19, commi 3, 4 e 6-bis, l. 241/1990

  Il comma 3 dell’art. 19 attribuisce alla PA poteri inibitori, repressivi e conformativi esercitabili entro il termine ordinario; decorso tale termine, tali poteri sono ancora esercitabili in presenza delle condizioni previste dall’art. 21-nonies. Il comma 6-bis applica tale disciplina alla SCIA edilizia, riducendo il termine a trenta giorni.

  Decorso il termine per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA edilizia, l’amministrazione conserva un potere residuale di autotutela e i poteri di vigilanza e sanzionatori previsti dalla disciplina edilizia.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  I principi in materia di autotutela, richiamati dal potere residuale successivo alla SCIA, comprendono quelli propri della disciplina dell’autotutela decisoria.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Per i provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei privati, il potere di annullamento d’ufficio deve essere esercitato entro il termine massimo di diciotto mesi.

  L’autotutela successiva alla scadenza del termine per il controllo della SCIA richiede un interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità, la ponderazione degli interessi coinvolti e il rispetto del termine applicabile ratione temporis. Nel caso concreto il provvedimento è stato adottato entro un anno dalla SCIA ed esponeva l’interesse pubblico alla tutela dell’area destinata a verde della rete ecologica.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il Comune ha ingiunto il ripristino entro 90 giorni e ha avvertito che, in caso di inerzia, avrebbe applicato i commi 3 e 4 dell’articolo 31.

  L’accertamento di interventi edilizi abusivi qualificati come eseguiti in assenza di permesso, in totale difformità o con variazioni essenziali può condurre all’ingiunzione di ripristino e, in caso di mancata ottemperanza, agli effetti previsti dalla disposizione.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza richiede presupposti di eccezionalità, non ravvisati nel caso concreto.

• art. 40 c.p.a.

  Le procure depositate in corso di giudizio, dotate dei requisiti di specialità, hanno consentito di sanare la procedibilità delle domande processuali.

Massime di principio

• Decorso il termine ordinario per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA edilizia, l’amministrazione conserva un potere residuale di autotutela, da esercitare nel rispetto delle condizioni previste dall’art. 21-nonies l. 241/1990, nonché dei poteri di vigilanza e sanzionatori previsti dalla disciplina edilizia.
• L’annullamento in autotutela di una SCIA edilizia successivo alla scadenza del termine di controllo richiede la specificazione di un interesse pubblico ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, la ponderazione degli interessi coinvolti e il rispetto del termine temporale applicabile; l’interesse alla tutela dell’ordinato sviluppo urbanistico e di un’area destinata a verde può integrare tale interesse pubblico.
• Non è configurabile un legittimo affidamento alla conservazione di opere edilizie realizzate in violazione della disciplina urbanistica e non assentibili con alcun titolo edilizio.
• Quando un intervento edilizio consiste in una pluralità di opere funzionalmente collegate alla trasformazione unitaria dell’immobile, la loro incidenza urbanistico-edilizia deve essere valutata globalmente e non mediante un esame atomistico dei singoli interventi.
• La comunicazione di avvio del procedimento, in quanto atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività, non è autonomamente impugnabile con un’azione di annullamento o di nullità, salvo che assuma una lesività immediata e diretta.

Come è indicizzato