Sentenza n. 3/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, proponente un procedimento per il rilascio del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale, ha impugnato le note provinciali che preannunciavano e convocavano una conferenza di servizi istruttoria, nonché un ordine del giorno del Consiglio provinciale contrario alla realizzazione dell’impianto e la relativa trasmissione agli organi regionali. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 27-bis d.lgs. 152/2006, dell’art. 6 l.r. Marche n. 11/2019 e dell’art. 14, comma 4, l. 241/1990, oltre a sviamento, violazione della partecipazione procedimentale, illogicità e contraddittorietà, sostenendo che il procedimento PAUR prevede una scansione tassativa e non consente una conferenza di servizi istruttoria ulteriore rispetto a quella decisoria. Ha inoltre contestato la valutazione preliminare delle criticità dell’impianto, in particolare della distanza dal centro abitato, e il mutamento dell’ufficio provinciale competente. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 107 TUEL, dell’art. 97 Cost., dello statuto e del regolamento provinciale, nonché sviamento e difetto di competenza, sostenendo che l’iniziativa istruttoria avrebbe interferito con la distinzione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione amministrativa e sarebbe stata condizionata dall’ordine del giorno consiliare. Con il terzo motivo ha contestato la deliberazione consiliare per difetto assoluto di attribuzione e competenza, violazione della distinzione tra funzioni politiche e gestionali, sviamento, difetto assoluto di istruttoria e motivazione, sostenendo che l’ordine del giorno avesse contenuto sostanzialmente amministrativo e fosse stato adottato senza adeguata istruttoria.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte irricevibile, in parte inammissibile e comunque infondato. Le note di convocazione della conferenza di servizi sono state ritenute atti meramente endoprocedimentali, privi di autonoma lesività e quindi non immediatamente impugnabili. Anche la conferenza istruttoria, e in particolare il suo verbale conclusivo, non assume di regola autonoma lesività; nel caso concreto il verbale non era stato impugnato né con il ricorso originario né con motivi aggiunti. Anche ipotizzando un’eccezionale lesività della conferenza, avrebbe dovuto essere impugnato tempestivamente il verbale conclusivo e non le note di invito o preavviso. La censura contro la deliberazione consiliare è stata ritenuta tardiva, prima ancora che inammissibile: l’ordine del giorno non era direttamente lesivo, esprimeva un indirizzo politico legittimo e le successive note non lesive non potevano riaprire o rimettere in termini per l’impugnazione dell’atto. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché la disciplina compiuta della conferenza decisoria prevista dall’art. 27-bis d.lgs. 152/2006 non vieta l’indizione di una conferenza di servizi istruttoria propedeutica. Essa costituisce un modulo organizzativo e procedimentale, idoneo ad accelerare l’istruttoria, senza modificare né sottrarre le competenze delle amministrazioni coinvolte e senza incidere sul procedimento PAUR. Il secondo motivo è stato respinto perché la società non ha allegato circostanze specifiche idonee a dimostrare che la distinzione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione si fosse tradotta in un’illegittimità dell’attività del responsabile del procedimento; inoltre, nei confronti delle amministrazioni esterne partecipanti alla conferenza, non era stata indicata alcuna commistione politico-amministrativa. Il terzo motivo è stato respinto perché l’ordine del giorno costituiva una manifestazione di contrarietà politica dell’organo rappresentativo del territorio e si limitava a invitare il Presidente e gli uffici a determinate attività, senza esercitare direttamente funzioni amministrative o gestionali. Le spese sono state compensate in ragione della costituzione di mero rito della Provincia.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La disciplina del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale e della conferenza di servizi decisoria non esclude l’indizione di una conferenza di servizi istruttoria propedeutica, purché questa mantenga natura organizzativa e non modifichi o sottragga le competenze amministrative previste dalla legge.

• art. 14, comma 4, l. 241/1990

  La disposizione è richiamata nel quadro normativo della conferenza di servizi, senza che il giudice ravvisi un divieto di svolgimento di una fase istruttoria propedeutica alla conferenza decisoria.

• art. 6 l.r. Marche n. 11/2019

  La disciplina regionale del procedimento PAUR non impedisce, secondo il TAR, l’utilizzo di una conferenza di servizi istruttoria preliminare.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  La distinzione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione non è violata in assenza di specifiche allegazioni e circostanze concrete che dimostrino un’interferenza illegittima dell’organo politico sull’attività gestionale.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento è richiamato in relazione alla distinzione tra funzioni politiche e gestionali, ma non risulta violato in mancanza di una concreta dimostrazione della commistione denunciata.

• artt. 20, 42 e 147 d.lgs. 267/2000

  Le disposizioni sono richiamate tra i parametri della censura contro l’ordine del giorno consiliare; il TAR esclude che l’atto, quale manifestazione di indirizzo politico e invito agli uffici, integri un esercizio illegittimo di funzioni amministrative.

• artt. 13 e 23 dello Statuto della Provincia di Pesaro e Urbino

  Richiamati dalla ricorrente quali parametri di competenza del Consiglio provinciale, non conducono all’annullamento dell’ordine del giorno, ritenuto espressione di indirizzo politico.

Massime di principio

• La convocazione di una conferenza di servizi, in quanto atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività, non è di regola immediatamente impugnabile; l’eventuale lesione deve essere fatta valere contro il provvedimento conclusivo o, ove concretamente lesivo, contro l’atto conclusivo della conferenza, impugnato tempestivamente.
• La conferenza di servizi istruttoria può essere indetta anche nell’ambito di un procedimento disciplinato dall’art. 27-bis d.lgs. 152/2006, prima della conferenza decisoria, quando svolga una funzione meramente istruttoria e organizzativa, senza alterare la scansione legale del procedimento né modificare o sottrarre le competenze delle amministrazioni coinvolte.
• Un atto successivo non autonomamente lesivo non riapre né proroga i termini per impugnare un atto precedente, quando quest’ultimo non sia stato tempestivamente contestato e la sua lesività non derivi dall’atto successivo.
• Un ordine del giorno consiliare che esprima un indirizzo politico o una contrarietà politica a un intervento e inviti il Presidente o gli uffici a determinate attività non esercita, per ciò solo, funzioni amministrative o gestionali e non viola la distinzione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione.
• La censura di violazione della distinzione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione richiede allegazioni specifiche e concrete circa l’effettiva interferenza dell’organo politico sull’attività gestionale; la mera presenza di un indirizzo politico o di una posizione contraria non dimostra di per sé l’illegittimità dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato