Sentenza n. 960/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato la diffida del 21 ottobre 2025 e il provvedimento del 31 ottobre 2025 con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha disposto la cancellazione del codice accise GRE00807H, oltre agli atti connessi. La ricorrente, autorizzata dal Ministero alla vendita di energia elettrica, aveva presentato nel luglio 2022 domanda di autorizzazione fiscale ai sensi dell’art. 53 d.lgs. n. 504/1995 e aveva prodotto nel maggio 2023 la documentazione richiesta, inclusa la cauzione. L’Amministrazione non aveva adottato un provvedimento espresso, ma aveva generato e attribuito un codice accise. Nel 2025 aveva prima comunicato l’avvio di un procedimento di revoca dell’autorizzazione, contestando il mancato pagamento di accisa, IVA e imposta regionale, e successivamente aveva precisato che l’autorizzazione non era mai stata rilasciata, diffidando la società dal proseguire l’attività e cancellando il codice. La ricorrente ha dedotto: irregolarità dell’atto per mancata indicazione dell’autorità e del termine per ricorrere; violazione dei principi di legalità, tipicità e proporzionalità, sostenendo che l’Agenzia non avrebbe avuto il potere di cancellare il codice; contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione degli atti, nonché lesione del legittimo affidamento; violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento di cancellazione e mancato rispetto del termine di sessanta giorni previsto dall’art. 19, comma 4, d.lgs. n. 504/1995; formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 l. n. 241/1990, per mancata conclusione del procedimento entro il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 53, comma 5, d.lgs. n. 504/1995; sproporzione della misura adottata. L’Amministrazione ha sostenuto che il codice accise avesse esclusiva funzione identificativa e censuaria, senza efficacia costitutiva, e che l’autorizzazione non fosse mai stata rilasciata.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha esaminato prioritariamente il motivo relativo al silenzio-assenso e lo ha ritenuto infondato. L’autorizzazione fiscale per la vendita di energia elettrica non costituisce una mera verifica ricognitiva di requisiti, ma implica una valutazione preventiva dell’affidabilità dell’operatore e della sua capacità di adempiere agli obblighi tributari, a tutela dell’interesse erariale e della prevenzione di evasione e abusi. Per tale ragione, il procedimento rientra nell’eccezione al silenzio-assenso prevista dall’art. 20, comma 4, l. n. 241/1990, anche in considerazione della disciplina eurounitaria delle accise, che impone un regime autorizzatorio formale. Il silenzio dell’Amministrazione non poteva neppure qualificarsi come silenzio-rigetto, poiché l’art. 53 d.lgs. n. 504/1995 non attribuiva espressamente tale significato all’inerzia; si trattava, al più, di silenzio-inadempimento, avverso il quale avrebbe dovuto essere proposta l’azione ex art. 117 c.p.a., mai esercitata. Esclusa la formazione dell’autorizzazione, il codice accise è stato qualificato come elemento informatico destinato al censimento e al monitoraggio degli operatori, privo di efficacia costitutiva e di rilevanza giuridica esterna. La sua cancellazione è stata quindi ritenuta una mera operazione materiale, dovuta al riallineamento dei dati informatici alla situazione sostanziale, non soggetta alle forme e alle garanzie della l. n. 241/1990. Il TAR ha comunque rilevato che la società era stata coinvolta nell’attività istruttoria attraverso la comunicazione di avvio del procedimento di revoca e aveva potuto presentare documenti e osservazioni. Non è stata ravvisata contraddittorietà nell’operato amministrativo, poiché la diversa qualificazione iniziale dell’attività come revoca e la successiva ricostruzione come cancellazione del codice erano il risultato dell’istruttoria complessiva. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, poiché la società aveva iniziato l’attività prima di ottenere l’autorizzazione fiscale, aveva prodotto tardivamente la cauzione, non aveva versato i tributi dovuti, non aveva sollecitato la conclusione del procedimento e conosceva la necessità di uno specifico titolo abilitativo. La mancata indicazione del termine e dell’autorità cui ricorrere è stata qualificata, al più, come irregolarità non invalidante, anche perché la società aveva impugnato tempestivamente l’atto. Le ulteriori censure sono state pertanto respinte. Spese compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 53 d.lgs. n. 504/1995

  I soggetti di cui ai commi 1 e 2 [...] prestano una cauzione sul pagamento dell'accisa [...] Il medesimo Ufficio, effettuati i controlli di competenza e verificata la completezza dei dati relativi alla denuncia e alla cauzione prestata, rilascia [...] un'autorizzazione, entro sessanta giorni dalla data di ricevimento della denuncia.

  La disposizione prevede il rilascio di un’autorizzazione fiscale formale, subordinata ai controlli dell’Ufficio e alla verifica della denuncia e della cauzione; il termine di sessanta giorni non determina, in caso di inerzia, la formazione del silenzio-assenso.

• art. 52 d.lgs. n. 504/1995

  L'energia elettrica [...] è sottoposta ad accisa [...] al momento della fornitura ai consumatori finali ovvero al momento del consumo per l'energia elettrica prodotta per uso proprio.

  Individua il presupposto temporale dell’accisa sull’energia elettrica.

• art. 20 l. n. 241/1990

  Il silenzio-assenso non opera nei procedimenti relativi alle autorizzazioni fiscali in materia di accise, rientranti nell’eccezione prevista dal comma 4; l’inerzia dell’Amministrazione non assume neppure valore di silenzio-rigetto in assenza di un’espressa previsione legislativa.

• art. 117 c.p.a.

  L’inerzia dell’Amministrazione, non qualificata dalla legge come rigetto, è contestabile mediante l’azione avverso il silenzio-inadempimento.

• art. 19, comma 4, d.lgs. n. 504/1995

  Prevede il termine entro il quale il destinatario del processo verbale di constatazione può comunicare osservazioni e richieste all’Ufficio procedente.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La comunicazione effettuata dall’Amministrazione nell’ambito del procedimento di revisione della posizione dell’operatore ha consentito la partecipazione procedimentale della società.

• art. 13 d.lgs. n. 472/1997

  La società ha dedotto che la mancata comunicazione di avvio della cancellazione le avrebbe impedito di valutare il ravvedimento operoso; il motivo è stato ritenuto infondato.

• art. 16, par. 1, direttiva 2008/118/CE

  È richiamato quale fondamento dell’esigenza di assicurare il gettito fiscale e impedire evasione o abuso nel sistema delle accise.

• direttiva (UE) 2019/262 del 19 dicembre 2019

  Impone un regime autorizzatorio e sistemi di vigilanza amministrativi e informatici per gli operatori della filiera dei prodotti sottoposti ad accisa, inclusa l’elettricità, rendendo necessaria un’autorizzazione formale.

Massime di principio

• L’autorizzazione fiscale per l’esercizio di attività relative a prodotti sottoposti ad accisa non ha natura meramente ricognitiva, ma implica una valutazione preventiva dell’affidabilità dell’operatore e della sua capacità di adempiere agli obblighi tributari, a tutela dell’interesse erariale e della prevenzione di evasione e abusi.
• Nei procedimenti autorizzatori in materia di accise, il termine per la conclusione del procedimento non comporta la formazione del silenzio-assenso quando la disciplina eurounitaria e nazionale impone il rilascio di un titolo formale a tutela dell’esazione tributaria e dei controlli fiscali.
• Il silenzio dell’Amministrazione può essere qualificato come silenzio-rigetto soltanto quando una disposizione legislativa gli attribuisca espressamente tale significato; in mancanza, l’inerzia costituisce silenzio-inadempimento, contestabile mediante l’azione prevista dall’art. 117 c.p.a.
• Il codice accise generato e attribuito da un sistema informatico per il censimento e il monitoraggio degli operatori non produce, di per sé, effetti costitutivi dell’autorizzazione fiscale; la sua cancellazione, quando l’autorizzazione non sia mai stata rilasciata, costituisce una mera operazione materiale di riallineamento dei dati amministrativi alla situazione giuridica sostanziale.
• Non sussiste un affidamento qualificato nella legittimità dell’attività esercitata senza autorizzazione quando l’operatore abbia iniziato l’attività prima del rilascio del titolo, non abbia adempiuto agli obblighi tributari e non abbia sollecitato la conclusione del procedimento autorizzatorio.
• La mancata indicazione, nel provvedimento amministrativo, dell’autorità cui ricorrere e del termine di impugnazione determina, di regola, una mera irregolarità, non l’illegittimità dell’atto, quando il destinatario abbia comunque proposto tempestivamente il ricorso.

Come è indicizzato