Sentenza n. 3307/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto al TAR la risoluzione parziale della convenzione di Piano Esecutivo Convenzionato del 24 novembre 2003, limitatamente all'art. 26, che prevedeva il versamento di euro 287.254,08 in relazione alla realizzazione comunale della pavimentazione, illuminazione e arredo della nuova piazza, nonché del porticato di collegamento. Aveva inoltre domandato il risarcimento dei danni. Il TAR aveva accolto la domanda di risoluzione e disposto la restituzione della somma, ritenendo che le opere realizzate dal Comune non corrispondessero a quelle previste e che la somma fosse vincolata alla specifica realizzazione delle opere. Il Comune ha appellato deducendo: erronea qualificazione dell'art. 26 come clausola aggiuntiva e derogatoria rispetto alle opere di urbanizzazione; inammissibilità della risoluzione parziale della convenzione, in ragione dell'inscindibilità delle sue clausole e dell'art. 1458 c.c.; insussistenza dell'inadempimento, poiché l'importo costituiva un onere di urbanizzazione dovuto indipendentemente dalle singole opere concretamente realizzate; omessa valutazione dell'importanza dell'inadempimento ai sensi dell'art. 1455 c.c., anche considerando che la piazza era stata realizzata, sebbene con caratteristiche in parte diverse, e che la società aveva integralmente utilizzato le proprie capacità edificatorie.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando integralmente la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che l'art. 26 non imponesse un'obbligazione ulteriore e autonoma, ma costituisse parte integrante della disciplina degli oneri di urbanizzazione secondaria, derogando soltanto alle modalità esecutive: le opere sarebbero state realizzate dal Comune anziché dal privato attuatore. Le somme versate dalla società dovevano pertanto considerarsi dovute in forza della convenzione e del rilascio del titolo edilizio, indipendentemente dalla puntuale realizzazione delle singole opere e dall'utilità specifica ritratta dal privato. Non sussisteva quindi un rapporto sinallagmatico tra il versamento e l'esecuzione delle opere tale da giustificare la risoluzione parziale o la restituzione. Il Collegio ha inoltre rilevato che la convenzione non conteneva un progetto definitivo o esecutivo della piazza, ma solo indicazioni di massima, e consentiva al Comune di apportare modifiche non incidenti sulle caratteristiche generali del PEC. La realizzazione della piazza in forme parzialmente diverse era dunque compatibile con il potere amministrativo esercitato nell'ambito dell'accordo pubblicistico. La risoluzione parziale era comunque incompatibile con l'inclusione delle opere nel complesso della disciplina urbanizzativa convenzionale. La domanda risarcitoria era già stata respinta dal TAR per difetto di prova e tale statuizione non risulta modificata. Le spese del doppio grado sono state compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione edilizia è un accordo pubblicistico riconducibile alla disciplina degli accordi tra amministrazione e privati.

• art. 1455 c.c.

  importanza dell’inadempimento

  Il Comune aveva dedotto l'omessa valutazione dell'importanza dell'inadempimento, ma l'accoglimento dell'appello è stato fondato soprattutto sull'inesistenza dell'inadempimento rilevante e del rapporto sinallagmatico.

• art. 1458 c.c.

  È stato richiamato dal Comune per contestare la possibilità di una risoluzione limitata alla sola clausola convenzionale; il Consiglio di Stato ha escluso in radice la configurabilità della risoluzione parziale nel caso concreto.

• art. 20 della convenzione urbanistica

  La clausola consentiva al Comune di apportare al PEC modifiche necessarie non incidenti sulle caratteristiche generali, consentendo la riconsiderazione delle modalità di realizzazione della piazza.

Massime di principio

• Le convenzioni urbanistiche sono accordi a oggetto pubblico diretti al perseguimento di finalità istituzionali e non costituiscono, di regola, un regolamento negoziale di contrapposti interessi assimilabile integralmente a un contratto di diritto privato.
• Nelle convenzioni urbanistiche, il pagamento degli oneri di urbanizzazione non integra necessariamente un'obbligazione sinallagmatica dell'amministrazione alla realizzazione di specifiche opere: il Comune può pretendere le somme dovute in forza della convenzione e del titolo edilizio anche indipendentemente dalla concreta realizzazione delle singole opere di urbanizzazione.
• Una clausola convenzionale che preveda il versamento di una somma in relazione a opere di urbanizzazione può costituire parte integrante della disciplina degli oneri urbanizzativi e derogare soltanto alle modalità di esecuzione, senza creare un'obbligazione autonoma dell'amministrazione né un vincolo restitutorio collegato alla puntuale esecuzione dell'opera.
• Quando la convenzione urbanistica contiene soltanto indicazioni di massima e riserva all'amministrazione la possibilità di apportare modifiche non incidenti sulle caratteristiche generali del piano, la realizzazione delle opere con caratteristiche diverse da quelle inizialmente prospettate non integra, di per sé, inadempimento dell'amministrazione.
• La risoluzione parziale non è configurabile quando la clausola relativa alle modalità di realizzazione di opere di urbanizzazione è inscindibilmente inserita nel complesso della disciplina convenzionale e non è separabile dagli obblighi urbanizzativi complessivi.

Come è indicizzato