Sentenza n. 13/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il decreto con cui la Questura di Udine aveva respinto la sua istanza di rilascio del titolo di viaggio, ritenendo che la dichiarazione relativa all'impossibilità dell'Ambasciata afgana in Italia di rilasciare passaporti, dovuta alla situazione istituzionale dell'Afghanistan, non attestasse l'impossibilità di rivolgersi alle autorità consolari. Sono stati dedotti violazione di legge, eccesso di potere e difetto di motivazione in relazione all'art. 24 del d.lgs. n. 251/2007. È stata inoltre chiesta la condanna dell'Amministrazione al rilascio del titolo di viaggio e al risarcimento del danno.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente alla domanda di annullamento. Il TAR ha interpretato l'art. 24, comma 2, d.lgs. n. 251/2007 nel senso che le fondate ragioni che impediscono al beneficiario di protezione sussidiaria di chiedere il passaporto alle autorità diplomatiche comprendono non soltanto l'impossibilità di accedere o rivolgersi all'autorità consolare, ma anche l'oggettiva impossibilità di ottenere il passaporto quando l'interessato si sia attivato e abbia ricevuto un diniego o un riscontro negativo per cause oggettive, non imputabili alla sua condotta, come impedimenti politico-istituzionali del Paese d'origine. Tale interpretazione è stata ritenuta imposta dal diritto alla libertà di circolazione di cui all'art. 16 Cost., dall'art. 25, par. 2, della direttiva 2011/95/UE e dall'art. 28 della Convenzione di Ginevra. Nel caso concreto, l'attestazione dell'Ambasciata afgana documentava l'impossibilità di rilascio del passaporto a causa della situazione in Afghanistan; la Questura aveva invece erroneamente limitato la verifica alla possibilità materiale di rivolgersi all'autorità consolare e aveva negato rilievo alla dichiarazione dell'autorità diplomatica. Il provvedimento è stato quindi annullato, con salvezza delle successive determinazioni amministrative. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto delle allegazioni e deduzioni minime indispensabili. È stata disposta l'ammissione definitiva al patrocinio a spese dello Stato e la compensazione delle spese di lite per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 251/2007

  Per consentire i viaggi al di fuori del territorio nazionale... Quando sussistono fondate ragioni che non consentono al titolare dello status di protezione sussidiaria di chiedere il passaporto alle autorità diplomatiche del Paese di cittadinanza, la questura competente rilascia allo straniero interessato il titolo di viaggio per stranieri.

  La nozione di impossibilità di chiedere il passaporto comprende anche l'oggettiva impossibilità di ottenerlo dopo che l'interessato si sia rivolto all'autorità consolare e abbia ricevuto un diniego o un riscontro negativo per cause oggettive e non imputabili alla sua condotta.

• art. 16 Cost.

  Il diritto fondamentale alla libertà di circolazione orienta l'interpretazione dell'art. 24, comma 2, d.lgs. n. 251/2007 nel senso di non restringere indebitamente il rilascio del titolo di viaggio.

• art. 25, par. 2, direttiva 2011/95/UE

  Gli Stati membri rilasciano ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria che si trovino nell’impossibilità di ottenere un passaporto nazionale, documenti che consentono loro di viaggiare al di fuori del loro territorio, purché non vi ostino imperiosi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico.

  La disposizione generalizza il diritto al documento di viaggio per i beneficiari della protezione sussidiaria impossibilitati a ottenere il passaporto nazionale e non lo subordina alla dimostrazione di ragioni umanitarie.

• art. 28 Convenzione di Ginevra

  Gli Stati Contraenti possono rilasciare un titolo di viaggio di questa natura a qualsiasi altro rifugiato che si trovi sul loro territorio; essi esamineranno con particolare attenzione i casi di rifugiati che, trovandosi sul loro territorio, non sono in grado di ottenere un documento di viaggio dal paese della loro residenza regolare.

  La disposizione richiede una verifica dell'oggettiva impossibilità di ottenere il documento di viaggio dal Paese di origine o di residenza regolare.

• art. 60 c.p.a.

  La causa è stata definita in camera di consiglio con sentenza semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 82 d.P.R. n. 115/2002

  La liquidazione delle competenze del patrocinio a spese dello Stato è stata rimessa a separato decreto, previa presentazione dell'istanza dell'interessato.

Massime di principio

• Ai fini del rilascio del titolo di viaggio al beneficiario della protezione sussidiaria, l'impossibilità di chiedere il passaporto alle autorità diplomatiche del Paese di cittadinanza comprende anche l'oggettiva impossibilità di ottenerlo quando l'interessato si sia attivato presso l'autorità consolare e il mancato rilascio dipenda da cause oggettive, non imputabili alla sua condotta, quali impedimenti politico-istituzionali del Paese d'origine.
• L'amministrazione competente non può limitare la verifica prevista dall'art. 24, comma 2, d.lgs. n. 251/2007 alla sola possibilità materiale di rivolgersi all'autorità consolare, ma deve valutare anche i dinieghi, i riscontri negativi e le dichiarazioni dell'autorità diplomatica attestanti l'impossibilità oggettiva di rilasciare il passaporto.
• L'art. 24, comma 2, d.lgs. n. 251/2007 deve essere interpretato in senso costituzionalmente ed eurounitariamente orientato, alla luce della libertà di circolazione e dell'art. 25, par. 2, della direttiva 2011/95/UE; il rilascio del titolo di viaggio non è subordinato alla dimostrazione di specifiche ragioni umanitarie.
• L'annullamento del diniego di rilascio del titolo di viaggio non comporta automaticamente la condanna dell'amministrazione al rilascio del documento quando residuino successive determinazioni amministrative da assumere secondo i principi affermati dal giudice.
• La domanda risarcitoria proposta insieme all'impugnazione è respinta quando non contenga le allegazioni e deduzioni minime indispensabili a dimostrare il danno risarcibile.

Come è indicizzato