Sentenza n. 4859/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR Umbria deducendo, in primo luogo, l’inammissibilità dei ricorsi originari per omessa notificazione ai responsabili degli uffici comunali che avevano partecipato al procedimento e svolto gli accertamenti istruttori, indicati come controinteressati. In secondo luogo, ha contestato il riconoscimento del difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che le relazioni della polizia locale dimostrassero il mancato utilizzo delle rimesse ubicate nel territorio comunale e quindi la violazione del vincolo territoriale previsto per l’attività di NCC. Il Comune ha inoltre sostenuto che, anche dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020, permanessero l’obbligo della sede operativa e di almeno una rimessa nel Comune autorizzante e il collegamento territoriale con la comunità di riferimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché i responsabili degli uffici comunali sono organi interni privi di autonoma soggettività giuridica e gli atti da essi adottati hanno natura endoprocedimentale, senza autonoma capacità lesiva; il ricorso deve quindi essere notificato all’amministrazione che ha emanato il provvedimento finale, salvo casi eccezionali di immediata lesività dell’atto endoprocedimentale. Anche il secondo motivo è stato respinto. Il vincolo territoriale dell’attività NCC permane e richiede un collegamento stabile e funzionale con il Comune che ha rilasciato l’autorizzazione, con una rimessa effettivamente utilizzata e con una prestazione del servizio prevalentemente riferibile alla comunità locale. Tuttavia, dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020, non è sufficiente dimostrare il mancato rientro in rimessa al termine di ogni singolo servizio o per brevi periodi. Per disporre la sospensione prevista dall’art. 11-bis della legge n. 21 del 1992 occorre un’istruttoria riferita a un periodo congruo, idonea a comprovare la continuativa interruzione del legame territoriale. I monitoraggi effettuati dal Comune, durati da pochi giorni a periodi comunque brevi, non dimostravano l’assenza del requisito né che i mancati rientri avessero compromesso la domanda di servizio delle comunità locali. Le spese del grado di appello sono state compensate per la novità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso deve essere notificato all’amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e non ai diversi organi o uffici che sono intervenuti nel corso del procedimento amministrativo, fatti salvi i casi eccezionali di immediata lesività dell’atto endoprocedimentale.

  La legittimazione passiva spetta all’amministrazione cui è imputabile il provvedimento finale; gli uffici interni che hanno svolto attività endoprocedimentale non sono autonomi controinteressati, salvo che il loro atto abbia autonoma e immediata lesività.

• art. 3, comma 3, l. 15 gennaio 1992, n. 21

  La sede operativa del vettore e almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione.

  La disposizione conserva un vincolo territoriale dell’attività NCC, inteso come collegamento stabile e funzionale con il Comune autorizzante e come garanzia che il servizio sia reso prioritariamente a beneficio della comunità locale.

• art. 11, comma 4, l. 21/1992

  Il prelevamento e l'arrivo a destinazione dell'utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell'area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione.

  La disciplina consente lo svolgimento del servizio al di fuori del territorio locale e, dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 56 del 2020, non impone il rientro in rimessa al termine di ogni singolo servizio; resta però necessario il collegamento territoriale complessivo con il Comune autorizzante.

• art. 11-bis l. 21/1992

  La sospensione dell’attività NCC richiede un accertamento istruttorio adeguato e riferito a un periodo congruo, idoneo a dimostrare la continuativa interruzione del vincolo territoriale; brevi periodi di mancato rientro in rimessa non sono sufficienti.

• art. 3 l. 241/1990

  I provvedimenti sanzionatori devono essere sostenuti da un’istruttoria adeguata e da una motivazione coerente con gli elementi concretamente accertati.

• art. 8 l. 21/1992

  La disposizione è richiamata dal Comune nel quadro della disciplina dell’attività di NCC, ma la decisione fonda il rigetto dell’appello principalmente sulla carenza dell’istruttoria relativa alla violazione del vincolo territoriale.

• art. 11 l. 21/1992

  La disposizione è richiamata quale base della disciplina dei requisiti e delle modalità di esercizio del servizio NCC, interpretata in coordinamento con il vincolo territoriale e con la pronuncia della Corte costituzionale n. 56 del 2020.

• art. 9 l.r. Umbria n. 17/1994

  La norma regionale è richiamata dal Comune, ma la decisione non ne sviluppa un’autonoma interpretazione, ritenendo comunque insufficiente l’istruttoria svolta.

• art. 1 l. 21/1992

  Il servizio NCC è qualificato come complementare e integrativo rispetto al trasporto pubblico non di linea e rivolto alle esigenze delle comunità locali.

Massime di principio

• Gli uffici e gli organi interni dell’amministrazione che svolgono attività istruttoria o adottano atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività non devono essere evocati come controinteressati nel giudizio di impugnazione del provvedimento finale; la notificazione va effettuata all’amministrazione cui il provvedimento finale è imputabile, salvo l’autonoma e immediata lesività dell’atto endoprocedimentale.
• Il requisito della sede operativa e di almeno una rimessa nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione NCC esprime un vincolo territoriale sostanziale e funzionale: l’attività deve mantenere un collegamento stabile con la comunità locale e deve essere resa prioritariamente a beneficio del territorio di riferimento.
• Dopo la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni singolo servizio, il mero mancato rientro giornaliero o per brevi periodi non dimostra, da solo, la violazione del vincolo territoriale dell’attività NCC.
• Per applicare la sospensione dell’attività NCC per violazione del vincolo territoriale, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria riferita a un periodo di tempo congruo, idonea a dimostrare la continuativa interruzione del collegamento con il Comune autorizzante e non soltanto episodi temporanei di mancato rientro in rimessa.
• La disponibilità formale di una rimessa non è sufficiente a dimostrare il rispetto del vincolo territoriale, ma l’accertamento dell’effettivo utilizzo deve essere effettuato considerando le modalità concrete del servizio, la durata del monitoraggio e l’eventuale svolgimento continuativo dell’attività al di fuori del territorio di riferimento.

Come è indicizzato