Parere n. 909/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato il parere paesaggistico negativo reso dalla Soprintendenza sul PUA relativo a un compendio classificato dal PUC come area di trasformazione residenziale e di interesse comune. Sono stati dedotti tre motivi: l’applicabilità del silenzio-assenso procedimentale ex art. 17-bis l. 241/1990 alla richiesta di parere trasmessa dal Comune alla Soprintendenza; la mancata valutazione delle osservazioni partecipative e l’ingiustificata richiesta di documentazione ulteriore; il superamento dei limiti del parere previsto dall’art. 16 l. 1150/1942, anche in ragione del precedente parere favorevole della Soprintendenza sul PUC e della mancata formulazione di un dissenso costruttivo.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati tutti i motivi e ha respinto il ricorso, assorbendo l’istanza cautelare. Ha escluso l’applicabilità dell’art. 17-bis l. 241/1990 perché il procedimento paesaggistico conduce a una decisione monostrutturata imputabile alla Soprintendenza e il Comune si limita a trasmettere l’istanza privata, senza predisporre uno schema di provvedimento. Ha inoltre ritenuto sufficiente che il parere finale desse conto nel complesso delle osservazioni della ricorrente, senza necessità di una confutazione analitica, e ha giudicato non manifestamente irragionevole la richiesta di integrazione documentale, necessaria per valutare l’impatto del PUA nel contesto tutelato. Infine, ha affermato l’autonomia della tutela paesaggistica rispetto alla pianificazione urbanistica: la coerenza del PUA con il PUC e il precedente parere favorevole sullo strumento sovraordinato non vincolavano la Soprintendenza nella valutazione dello strumento attuativo. La valutazione tecnico-discrezionale resa, non incongrua né illogica, è stata ritenuta non sindacabile; l’incompletezza documentale, inoltre, aveva impedito l’esercizio di un dissenso costruttivo.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 17-bis l. 241/1990

  Nei casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche... Decorsi i termini ... senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito.

  La disposizione opera nei rapporti tra l’amministrazione procedente e quella chiamata a rendere l’assenso, nell’ambito di una decisione pluristrutturata e previa trasmissione di uno schema di provvedimento. Non si applica al rapporto interno tra amministrazioni che co-gestiscono l’istruttoria né ai procedimenti a iniziativa privata nei quali l’atto finale è monostrutturato e imputabile alla sola autorità competente.

• art. 20 l. 241/1990

  È richiamato per distinguere il silenzio significativo nei rapporti verticali tra privato e amministrazione procedente dal silenzio-assenso endoprocedimentale di cui all’art. 17-bis.

• art. 17 l. 241/1990

  È richiamato quale disciplina del silenzio devolutivo, distinta dal silenzio-assenso procedimentale previsto dall’art. 17-bis.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi costituisce un momento partecipativo; tuttavia, la motivazione finale non deve confutare analiticamente ogni osservazione, purché dia conto della loro considerazione complessiva.

• art. 16 l. 1150/1942

  La disposizione fonda il parere della Soprintendenza sullo strumento urbanistico attuativo. Essa non impedisce una valutazione paesaggistica autonoma e tecnico-discrezionale del PUA, distinta da quella già espressa sul PUC.

• d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale fonte del vincolo paesaggistico gravante su parte del compendio immobiliare e del quadro di tutela paesaggistica applicabile.

• Consiglio di Stato, Commissione speciale, parere n. 1640/2016

  È indicato come precedente da cui muove l’orientamento secondo cui l’art. 17-bis opera esclusivamente nei rapporti tra amministrazione procedente e amministrazione chiamata a rendere assenso, concerto o nulla osta.

• Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 114/2026

  Conferma la limitazione dell’art. 17-bis ai rapporti esterni tra amministrazioni, escludendone l’applicazione nei rapporti interni tra amministrazioni coinvolte nella co-gestione dell’istruttoria e della decisione.

• Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 10109/2022

  Collega l’operatività dell’art. 17-bis ai procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata, nella quale la decisione finale necessita della condivisione tra enti sulla base di uno schema predisposto dall’amministrazione procedente.

• Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 8918/2025

  Esclude il silenzio-assenso endoprocedimentale quando, nonostante la natura pluristrutturata della procedura, l’atto conclusivo resta monostrutturato e imputabile alla sola autorità emanante.

• Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 7293/2022

  Esclude dall’ambito dell’art. 17-bis i procedimenti a iniziativa privata svolti presso un’amministrazione ricevente, nei quali la competenza sostanziale appartiene a un’altra amministrazione, trattandosi di un rapporto verticale tra istante e decidente.

• Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza n. 2765/2026

  Afferma che la motivazione finale non deve contenere una confutazione analitica delle osservazioni procedimentali, essendo sufficiente che dimostri che l’amministrazione ne ha tenuto conto nel loro complesso.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso procedimentale di cui all’art. 17-bis l. 241/1990 opera nei rapporti tra l’amministrazione procedente e l’amministrazione chiamata a esprimere assenso, concerto o nulla osta quando la decisione finale è pluristrutturata e si fonda su uno schema di provvedimento predisposto dall’amministrazione procedente.
• L’art. 17-bis l. 241/1990 non si applica al procedimento a iniziativa privata nel quale l’amministrazione destinataria dell’istanza si limita a trasmetterla all’autorità dotata della competenza sostanziale, se l’atto conclusivo resta imputabile esclusivamente a quest’ultima.
• La tutela paesaggistica e la pianificazione urbanistica sono funzioni autonome: la conformità di un piano attuativo allo strumento urbanistico generale e il parere favorevole reso su quest’ultimo non vincolano l’autorità paesaggistica nella successiva valutazione dello strumento attuativo.
• La motivazione del provvedimento amministrativo non deve confutare analiticamente ogni osservazione partecipativa, purché consenta di ricavare che gli apporti dell’interessato sono stati considerati nel loro complesso.
• La richiesta di documentazione integrativa da parte dell’autorità paesaggistica è legittima quando sia funzionale a ricostruire l’intervento e a valutarne l’inserimento nel contesto tutelato; l’incompletezza documentale può impedire anche l’elaborazione di prescrizioni o alternative in funzione di un dissenso costruttivo.
• Le valutazioni paesaggistiche, caratterizzate da ampia discrezionalità tecnica, sono sindacabili solo in presenza di manifesta incongruità, illogicità o irragionevolezza.

Come è indicizzato