Corte di giustizia, Sentenza C-210/24

Criterio sociale di aggiudicazione negli appalti di servizi sociali sotto soglia

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, investito di una controversia tra AESTE e il Comune di Ortuella in merito alla legittimità di un criterio di aggiudicazione inserito nel capitolato di un appalto di servizi di assistenza domiciliare. L’appalto, qualificato come servizio di assistenza sociale senza alloggio, aveva valore stimato pari a EUR 166250, quindi inferiore alla soglia di applicazione dell’articolo 4, lettera d), della direttiva 2014/24.

Fatti e procedimento principale

Il criterio contestato attribuiva fino a 40 punti all’offerente che proponesse un aumento della massa salariale del personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto rispetto alle retribuzioni previste dal contratto collettivo di settore. Il capitolato prevedeva inoltre che, entro un mese dalla conclusione del contratto, l’aggiudicatario dovesse definire, previa negoziazione con i rappresentanti dei lavoratori, gli elementi dell’aumento retributivo e adoperarsi per concludere un contratto collettivo applicabile al personale assegnato all’appalto.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 67, paragrafi 1-5, della direttiva 2014/24;
• gli articoli 18, 74 e 76 della medesima direttiva;
• il considerando 97 e il considerando 98 della direttiva 2014/24, relativi rispettivamente al collegamento con l’oggetto dell’appalto e al rispetto della direttiva 96/71;
• l’articolo 4, lettera d), della direttiva 2014/24 e l’allegato XIV;
• l’articolo 28 della Carta;
• l’articolo 56 TFUE;
• l’articolo 51, paragrafo 1, e l’articolo 152 TFUE. Sono inoltre menzionate la direttiva 96/71/CE, la LCSP spagnola, in particolare l’articolo 145 e la quarantasettesima disposizione addizionale.

Ricevibilità del rinvio

Prima di esaminare il merito, la Corte verifica che l’organo rinviante possieda i requisiti della giurisdizione ai sensi dell’articolo 267 TFUE. Richiama la propria giurisprudenza sui criteri di qualificazione dell’organo giurisdizionale e rileva che l’organo basco è permanente, indipendente, fondato sulla legge, opera in contraddittorio e adotta decisioni vincolanti; pertanto, il rinvio è ricevibile.

Prima questione: offerta economicamente più vantaggiosa e criterio sociale

La Corte afferma anzitutto che l’articolo 67, paragrafo 1, della direttiva 2014/24 consente di aggiudicare gli appalti sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa e che, ai sensi del paragrafo 2, tale nozione può includere criteri sociali, purché connessi all’oggetto dell’appalto. La Corte valorizza l’ampiezza della nozione di "aspetti sociali" e osserva che un criterio fondato sull’aumento della massa salariale del personale impiegato nel servizio rientra, per sua natura, in tali aspetti.

La Corte sottolinea che, nei servizi sociali ad alta intensità di lavoro, una retribuzione più favorevole può incidere sulla qualità, continuità e accessibilità del servizio, perché favorisce la fidelizzazione del personale e l’assunzione di lavoratori più qualificati. Tale lettura è coerente con l’articolo 76, paragrafo 2, della direttiva 2014/24, che invita a considerare, per i servizi sociali, esigenze quali qualità, continuità, accessibilità e bisogni degli utenti vulnerabili.

Quanto al collegamento con l’oggetto dell’appalto, la Corte evidenzia che l’articolo 67, paragrafo 3, ammette criteri riferiti ai servizi da fornire in qualsiasi fase del loro ciclo di vita, anche se non parte del contenuto sostanziale. Spetta tuttavia al giudice nazionale verificare concretamente tale collegamento alla luce delle caratteristiche specifiche dell’appalto.

Parità di trattamento e non discriminazione

La Corte ricorda che i criteri di aggiudicazione non devono attribuire all’amministrazione un potere di scelta illimitato e devono rispettare i principi di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione di cui all’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24. In astratto, il criterio potrebbe incidere in modo diverso sugli operatori con minore capacità di sostenere costi salariali elevati, ma la Corte rileva che non dispone di elementi sufficienti per stabilire se produca un effetto discriminatorio concreto. Spetta quindi al giudice del rinvio verificare, sulla base della documentazione disponibile e delle eventuali consultazioni svolte, se il criterio crei barriere artificiali o favorisca indebitamente taluni operatori.

Seconda questione: articolo 56 TFUE e direttiva 96/71/CE

La Corte dichiara irricevibile la seconda questione. Rileva che l’appalto è sotto soglia, riguarda servizi sociali con limitata dimensione transfrontaliera e che la decisione di rinvio non contiene elementi concreti idonei a dimostrare l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo. In assenza di tali elementi, non vi è base sufficiente per applicare l’articolo 56 TFUE o per interpretare la direttiva 96/71/CE nel contesto della controversia.

Terza questione: diritto alla contrattazione collettiva

La Corte considera applicabile l’articolo 28 della Carta, poiché la normativa nazionale spagnola estende in modo diretto e incondizionato la disciplina ispirata alla direttiva 2014/24 anche agli appalti sotto soglia. Ricorda che l’articolo 28 riconosce il diritto di negoziare e concludere contratti collettivi, nel rispetto dell’autonomia delle parti sociali e del diritto dell’Unione.

Nel caso concreto, il criterio contestato non impone il contenuto del futuro contratto collettivo, ma si limita a richiedere che l’aggiudicatario negozi con i rappresentanti dei lavoratori gli elementi dell’aumento retributivo e si adoperi per concludere un accordo. La Corte ritiene che ciò non leda, di per sé, l’autonomia delle parti sociali e non incida negativamente sul diritto alla negoziazione collettiva, ma semmai ne favorisca l’esercizio. Le ulteriori possibili differenze retributive tra lavoratori di diversi appalti non sono esaminabili in modo compiuto per mancanza di elementi fattuali sufficienti.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• l’articolo 67, paragrafo 1, della direttiva 2014/24 consente il criterio di aggiudicazione che valorizza l’aumento della massa salariale proposto dall’offerente oltre il livello del contratto collettivo di settore, per un appalto di servizi sociali senza alloggio;
• l’articolo 28 della Carta non osta a un criterio che imponga all’offerente di precisare, tramite negoziazione collettiva, gli elementi dell’aumento retributivo e di adoperarsi per un contratto collettivo;
• la seconda questione relativa all’articolo 56 TFUE e alla direttiva 96/71/CE è irricevibile.

Principio affermato

In un appalto di servizi sociali ad alta intensità di lavoro, un criterio di aggiudicazione che premi un aumento della massa salariale del personale impiegato, rispetto al contratto collettivo applicabile, può essere un criterio sociale legittimo ai sensi dell’articolo 67 della direttiva 2014/24, se connesso all’oggetto dell’appalto e rispettoso di trasparenza, proporzionalità e non discriminazione. Tale criterio può inoltre prevedere obblighi di negoziazione collettiva senza violare, di per sé, l’articolo 28 della Carta.