Sentenza n. 93/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego opposto dal Ministero della Cultura al rilascio del certificato di avvenuta importazione (CAI) relativo a un'opera realizzata nel 1936, esportata dall'artista in Svizzera negli anni Settanta e reimportata in Italia nel 2015 per finalità di restauro. L'amministrazione aveva ritenuto non provata la regolare uscita dell'opera dal territorio nazionale e la sua legittima permanenza all'estero, richiamando inoltre la presentazione della domanda di certificazione alcuni mesi dopo l'importazione e avviando un procedimento per la dichiarazione di interesse storico e artistico. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo che spettasse alla proprietaria dimostrare la legittima provenienza dell'opera e la regolarità dell'esportazione originaria. In appello sono stati dedotti otto motivi: violazione della CEDU e del diritto di proprietà per la durata del giudizio; erronea valutazione dell'eccezione relativa alla memoria dell'amministrazione; errata interpretazione dell'art. 72 del d.lgs. n. 42/2004 e dei concetti di provenienza e descrizione della cosa; violazione dell'onere della prova e omessa valutazione delle prove sulla permanenza dell'opera all'estero; illogicità della sentenza; violazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990 per integrazione postuma della motivazione; erroneo richiamo al parere dell'Ufficio legislativo del 2009 sulla tempestività della domanda; omessa pronuncia sul motivo aggiunto relativo al ricorso gerarchico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso originario e annullando gli atti impugnati. Ha respinto la censura sulla durata del giudizio, rilevando che l'eventuale irragionevole durata non costituisce vizio della sentenza, ma deve essere fatta valere con gli specifici rimedi previsti dall'ordinamento. Ha respinto anche la censura relativa alla memoria dell'Avvocatura dello Stato, ritenendo sufficiente il rispetto del termine di cui all'art. 73, comma 1, c.p.a. e ammissibile la trattazione dell'intera controversia nella prima memoria depositata davanti al giudice competente dopo la riassunzione. Nel merito, il Collegio ha chiarito che l'art. 72 del d.lgs. n. 42/2004 impone al privato di provare l'identità dell'opera e la provenienza da uno Stato estero, ma non consente di porre in via generalizzata a suo carico una probatio diabolica circa l'assenza di ogni precedente presenza in Italia o la regolarità dell'esportazione originaria. La legittima presenza all'estero e la legittimità della previa esportazione devono essere dimostrate dal privato soltanto quando l'amministrazione disponga di elementi, anche indiziari, idonei a far ritenere una precedente esportazione illegittima, oppure quando la narrazione del privato presenti profili di logica incongruità. Nel caso concreto tali elementi non sono emersi. La ricostruzione secondo cui l'opera era stata portata in Svizzera dall'artista negli anni Settanta è stata ritenuta plausibile e non smentita da specifici elementi dell'amministrazione. Inoltre, all'epoca dell'esportazione l'opera non risultava ancora assoggettata al regime di tutela vincolistica, poiché l'artista era vivente e non erano decorsi cinquant'anni dalla realizzazione; la mancanza del nulla osta previsto dagli artt. 130 e 155 del r.d. n. 363/1913 non poteva quindi fondare il diniego del CAI, potendo rilevare eventualmente per altri fini. Sono stati accolti anche i motivi relativi alla tempistica della domanda: l'amministrazione non poteva considerare il decorso del tempo come termine perentorio inesistente, e nel caso concreto il riferimento alla presentazione differita della domanda costituiva soltanto un elemento per disporre ulteriori approfondimenti, non un'autonoma ragione di diniego. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Il Ministero dovrà riesaminare l'istanza nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 72 d.lgs. n. 42/2004

  La spedizione in Italia da uno Stato membro dell’Unione europea o l’importazione da un Paese terzo delle cose o dei beni indicati nell’articolo 65, comma 3, sono certificati, a domanda, dall’ufficio di esportazione. I certificati ... sono rilasciati sulla base di documentazione idonea ad identificare la cosa o il bene e a comprovarne la provenienza dal territorio dello Stato membro o del Paese terzo dai quali la cosa o il bene medesimi sono stati, rispettivamente, spediti o importati.

  La norma richiede la prova dell'identità dell'opera e della provenienza dal Paese estero di spedizione o importazione. L'amministrazione deve inoltre verificare che non vi siano elementi, anche indiziari, di una precedente esportazione illegittima dall'Italia, ma il privato non può essere gravato in via generale dell'onere di fornire una probatio diabolica sulla legittimità di ogni precedente circolazione.

• art. 65, comma 3, d.lgs. n. 42/2004

  Cose, a chiunque appartenenti, che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore ... sia superiore ad euro 13.500.

  Individua le cose potenzialmente soggette al regime di controllo dell'esportazione cui si riferisce l'art. 72.

• art. 10, comma 5, d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato per evidenziare che, in presenza dei relativi presupposti temporali e soggettivi, l'opera può astrattamente rientrare nel genus dei beni culturali.

• art. 173 r.d. n. 363/1913

  Richiamato per la disciplina del certificato conclusivo o 'a scarico' relativo all'opera temporaneamente importata.

• art. 5 d.m. n. 246/2018

  Richiamato quale disciplina vigente del certificato 'a scarico' successivo alla temporanea importazione.

• artt. 130 e 155 r.d. n. 363/1913

  Prevedevano un nulla osta per l'esportazione di opere di autori viventi o morti da non oltre cinquant'anni, con finalità di trasparenza fiscale; la sua mancanza non dimostra, nel caso concreto, l'esportazione illegittima di un bene sottoposto a tutela culturale.

• art. 1, comma 2, r.d. n. 364/1909

  Escludeva dalla disciplina di tutela gli oggetti d'arte di autori viventi o la cui esecuzione non risalisse ad oltre cinquant'anni.

• art. 1, comma 3, l. n. 1089/1989

  Richiamato quale disciplina successiva contenente un'analoga delimitazione temporale dell'ambito di tutela.

• art. 2, comma 6, d.lgs. n. 490/1999

  Richiamato quale ulteriore disciplina intertemporale analoga in materia di tutela dei beni culturali.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Le parti possono produrre memorie fino a venti giorni liberi prima dell'udienza di discussione.

  La memoria depositata nel rispetto del termine è ammissibile e può contenere difese relative all'intera controversia, anche con riferimento alle deduzioni formulate nella precedente fase processuale.

• art. 64 c.p.a.

  Richiamato dall'appellante in relazione all'onere della prova; la decisione esclude che tale onere possa tradursi in una prova diabolica a carico del privato.

• art. 15, comma 4, c.p.a.

  Richiamato per la riassunzione del giudizio davanti al TAR territorialmente competente.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Richiamato dall'appellante in relazione alla motivazione del diniego e alla sua integrazione successiva; il motivo è stato assorbito.

• art. 6 d.P.R. n. 1199/1971

  Richiamato per il silenzio-rigetto formatosi sul ricorso gerarchico.

Massime di principio

• Ai fini del rilascio del certificato di avvenuta importazione previsto dall'art. 72 del d.lgs. n. 42/2004, il richiedente deve provare l'identità dell'opera e la sua provenienza dal Paese estero dal quale dichiara di averla importata.
• L'amministrazione deve verificare che la presenza dell'opera all'estero non sia il risultato di una precedente esportazione illegittima dall'Italia, ma il privato può essere onerato della prova della legittima presenza all'estero e della legittimità della previa esportazione soltanto quando esistano elementi, anche indiziari, idonei a far ritenere l'esportazione illegittima, oppure quando la ricostruzione offerta dal privato sia logicamente incongrua.
• Non è legittimo subordinare il rilascio del certificato di avvenuta importazione alla dimostrazione generalizzata che l'opera non sia mai stata presente in Italia o che ogni precedente uscita dal territorio nazionale sia stata regolare, poiché tale onere costituirebbe una probatio diabolica e inciderebbe sproporzionatamente sulle facoltà del proprietario.
• La mancanza del nulla osta previsto, per finalità fiscali, dagli artt. 130 e 155 del r.d. n. 363/1913 non può fondare il diniego del certificato di avvenuta importazione quando non sia dimostrato che l'opera sia stata esportata in un periodo nel quale era già assoggettata alla disciplina di tutela dei beni culturali.
• Il decorso del tempo tra l'importazione dell'opera e la presentazione della domanda di certificato non può essere qualificato come causa autonoma di diniego se la normativa non stabilisce un termine perentorio per la richiesta; tale circostanza può rilevare, se adeguatamente motivata, soltanto quale elemento per ulteriori approfondimenti sulla circolazione dell'opera.
• Nel processo amministrativo, la memoria depositata nel termine previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a. è ammissibile anche quando prenda posizione sulle deduzioni formulate nella precedente fase del giudizio, poiché consente alla parte di articolare difese sull'intera controversia.

Come è indicizzato