Sentenza n. 4304/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto del Ministro dell'Interno del 21 giugno 2024, adottato dopo la sua cessazione dal servizio, che aveva accertato la responsabilità disciplinare per fatti oggetto di procedimento penale e mantenuto fermi gli effetti della sospensione cautelare dal 13 novembre 2020 al 1° giugno 2021. Ha dedotto, tra l'altro, l'illegittimità costituzionale e l'inapplicabilità dell'art. 123 del d.P.R. 3/1957 ai prefetti; la violazione del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa; il difetto assoluto di attribuzione del Ministro; l'incompetenza ministeriale, sostenendo che la decisione spettasse al Consiglio dei Ministri; la decadenza dai termini del procedimento disciplinare; il contrasto con l'art. 55-ter del d.lgs. 165/2001; difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e violazione del diritto di difesa per il mancato svolgimento dell'audizione personale e dell'escussione di un testimone; l'illegittimità della conferma degli effetti della sospensione cautelare e il diritto alla ricostruzione della carriera e al pagamento degli assegni non percepiti; nonché, in via subordinata, l'illegittimità del decreto di sospensione cautelare del 13 novembre 2020.

La decisione

Il TAR ha ritenuto applicabile ai prefetti l'art. 123 del d.P.R. 3/1957, poiché la carriera prefettizia è sottratta alla contrattualizzazione ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. 165/2001 e l'art. 72, comma 4, dello stesso decreto legislativo limita l'abrogazione degli artt. 100-123 del d.P.R. 3/1957 ai dipendenti contrattualizzati. La disposizione è stata interpretata in modo costituzionalmente orientato: essa disciplina un procedimento unitario nel quale il Ministro contesta gli addebiti e, ove non accolga le giustificazioni, formula la proposta al Consiglio dei Ministri, cui spetta deliberare sull'incompatibilità del dirigente con la permanenza in servizio e sulle conseguenze previdenziali; l'eventuale dispensa è poi adottata con decreto del Presidente della Repubblica. Il TAR ha escluso sia l'illegittimità costituzionale della norma sia l'equiparazione non necessaria dei prefetti ai direttori generali, rilevando che i prefetti esercitano esclusivamente funzioni di dirigente generale e che la loro nomina è un atto di alta amministrazione. Ha invece accolto la censura di incompetenza: il Ministro non poteva concludere autonomamente il procedimento accertando la responsabilità disciplinare e confermando gli effetti della sospensione cautelare. L'art. 123 attribuisce al Ministro soltanto il potere di contestazione e proposta, mentre la decisione definitiva spetta al Consiglio dei Ministri; non è consentito scindere l'accertamento dell'illecito dagli effetti sul rapporto di servizio e previdenziale, perché ciò introdurrebbe una fattispecie sanzionatoria non prevista dalla legge. Il vizio è stato qualificato come incompetenza relativa, non come difetto assoluto di attribuzione o nullità, e ha comportato l'annullamento del provvedimento, con salvezza della riedizione del potere da parte degli organi competenti. Gli ulteriori motivi e le domande di ricostruzione della carriera e di accertamento dei crediti retributivi e previdenziali sono stati assorbiti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 123 d.P.R. 3/1957

  Nel procedimento disciplinare a carico di un impiegato con qualifica non inferiore a direttore generale, la contestazione degli addebiti viene fatta con atto del Ministro [...] Il Ministro, qualora non accolga le giustificazioni, riferisce al Consiglio dei Ministri il quale delibera sulla incompatibilità dell'impiegato ad essere mantenuto in servizio e sul diritto al trattamento di quiescenza e previdenza.

  La disposizione continua ad applicarsi al personale non contrattualizzato, compresi i prefetti. Attribuisce al Ministro il potere di contestazione e proposta, al Consiglio dei Ministri la decisione definitiva sull'incompatibilità e sulle conseguenze previdenziali e al Presidente della Repubblica l'adozione del decreto di dispensa. Il procedimento disciplinare è unitario e non può essere scisso per consentire al Ministro di accertare autonomamente la responsabilità.

• art. 3 d.lgs. 165/2001

  Rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti [...] il personale della carriera prefettizia.

  La carriera prefettizia resta sottratta al regime del pubblico impiego contrattualizzato ed è regolata da uno statuto speciale di diritto pubblico.

• art. 72, comma 4, d.lgs. 165/2001

  A far data dalla stipulazione dei contratti collettivi [...] ai dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2 [...] non si applicano gli articoli da 100 a 123 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3.

  L'esclusione degli artt. 100-123 del d.P.R. 3/1957 riguarda i dipendenti contrattualizzati e non il personale sottratto alla contrattualizzazione.

• art. 1 d.lgs. 139/2000

  In quanto compatibili, alle disposizioni contenute nel decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni.

  Il rinvio alle disposizioni generali sul pubblico impiego opera solo per gli aspetti non disciplinati dall'ordinamento della carriera prefettizia e non esclude l'applicazione delle norme speciali ancora vigenti, tra cui l'art. 123 del d.P.R. 3/1957.

• art. 9 d.lgs. 139/2000

  Decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno.

  La nomina dei prefetti è un atto di alta amministrazione; l'art. 123 del d.P.R. 3/1957 costituisce il contrarius actus per la verifica della permanenza del rapporto fiduciario e dell'eventuale rimozione.

• art. 12 d.lgs. 139/2000

  Possono essere attribuiti ad un Prefetto soltanto incarichi di direzione di strutture a propria volta articolate in uffici dirigenziali.

  La disciplina conferma l'inquadramento dei prefetti nell'area delle funzioni di dirigente generale.

• art. 4 d.lgs. 165/2001

  Esprime la tendenziale separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestionali, principio compatibile con la riserva all'autorità politica di specifiche funzioni di alta amministrazione previste dalla legge.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il mancato rispetto del riparto interno di competenza previsto dall'art. 123 del d.P.R. 3/1957 configura incompetenza relativa e annullabilità, non nullità per difetto assoluto di attribuzione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La regola sui vizi formali non invalidanti non impedisce l'annullamento quando l'incompetenza incide su un provvedimento discrezionale e il potere non è stato esercitato dall'organo competente.

• art. 119 c.p.a.

  Il TAR richiama la disposizione in relazione alla riedizione del potere secondo il procedimento disciplinare previsto dal d.P.R. 3/1957.

Massime di principio

• L'art. 123 del d.P.R. 3/1957 continua ad applicarsi al personale della carriera prefettizia, in quanto personale non contrattualizzato, poiché l'art. 72, comma 4, del d.lgs. 165/2001 ha limitato l'abrogazione degli artt. 100-123 del d.P.R. 3/1957 ai dipendenti soggetti alla contrattualizzazione.
• Nel procedimento disciplinare previsto dall'art. 123 del d.P.R. 3/1957, il Ministro competente ha il potere di contestare gli addebiti e formulare la proposta, ma la decisione definitiva sull'incompatibilità del dirigente con la permanenza in servizio e sulle conseguenze previdenziali spetta al Consiglio dei Ministri; l'eventuale dispensa è adottata con decreto del Presidente della Repubblica.
• Il procedimento disciplinare ex art. 123 del d.P.R. 3/1957 è unitario: non è legittimo scindere l'accertamento della responsabilità disciplinare dagli effetti sul rapporto di servizio e previdenziale per consentire al Ministro di adottare autonomamente una misura sostanzialmente sanzionatoria non prevista dalla disposizione.
• L'applicazione dell'art. 123 del d.P.R. 3/1957 ai prefetti è compatibile con il principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione, poiché la nomina e la rimozione dei dirigenti apicali costituiscono atti di alta amministrazione e collegamento fiduciario tra autorità politica e amministrazione, purché siano rispettati il contraddittorio, il diritto di difesa e un'adeguata istruttoria.
• L'esercizio esclusivo da parte del Ministro di un potere che la legge distribuisce tra Ministro e Consiglio dei Ministri configura incompetenza relativa, non difetto assoluto di attribuzione, quando l'organo che ha adottato l'atto appartiene all'alveo amministrativo titolare del potere, ma viola il riparto interno delle competenze.
• L'accertamento dell'incompetenza relativa in un procedimento discrezionale comporta l'annullamento dell'atto e la riedizione del potere da parte dell'organo competente; le ulteriori censure sostanziali possono essere assorbite, perché il giudice non può sostituirsi all'amministrazione che non ha ancora esercitato correttamente il proprio potere.

Come è indicizzato