Corte di giustizia, Sentenza C-351/20

Impugnazione Dragnea/Commissione: OLAF, indagini precedenti e accesso ai documenti

La Corte di giustizia, Terza Sezione, decide su un’impugnazione proposta avverso l’ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato irricevibile un ricorso contro una lettera dell’OLAF del 1° ottobre 2018. La controversia riguarda, da un lato, il rifiuto di avviare un’indagine sulle modalità di svolgimento di precedenti indagini OLAF e, dall’altro, il diniego di accesso ai documenti relativi a tali indagini.

Fatti e procedimento

L’OLAF aveva avviato nel 2015 due indagini su presunte frodi connesse a progetti stradali in Romania finanziati dal FESR e le aveva chiuse nel 2016 con relazioni finali che individuavano gruppi criminali e documenti presumibilmente falsificati. Il consiglio distrettuale di Teleorman era stato qualificato come "persona interessata", mentre Liviu Dragnea, allora presidente del consiglio, non lo era stato.

Nel 2018 Dragnea ha chiesto all’OLAF, prima, di formulare osservazioni sulle relazioni finali e, poi, di avviare un’indagine sullo svolgimento delle indagini precedenti nonché di accedere a vari documenti del fascicolo. Con la lettera controversa l’OLAF ha respinto entrambe le richieste: ha ritenuto non giustificato avviare una nuova indagine e ha negato l’accesso ai documenti, affermando che il richiedente non era "persona interessata".

Questioni sottoposte alla Corte

La Corte è chiamata a verificare:

• se il rifiuto di avviare un’indagine sulle indagini precedenti sia un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE;
• se il diniego di accesso ai documenti sia un atto definitivo impugnabile ai sensi del regolamento n. 1049/2001;
• se l’eventuale mancata indicazione espressa del regolamento n. 1049/2001 nella domanda impedisca di qualificare la risposta come decisione definitiva;
• se l’omessa informazione sul diritto di presentare una domanda di conferma incida sulla ricevibilità del ricorso.

Normativa rilevante

La Corte richiama il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, in particolare:

• l’articolo 2, punto 5, sulla nozione di "persona interessata";
• l’articolo 5 sull’avvio delle indagini;
• l’articolo 9 sulle garanzie procedurali;
• l’articolo 11 sulle relazioni di indagine.

Richiama inoltre il regolamento (CE) n. 1049/2001, in particolare:

• l’articolo 6 sulle domande di accesso;
• l’articolo 7 sulla trattazione delle domande iniziali e sull’obbligo di informare il richiedente del diritto di presentare una domanda di conferma;
• l’articolo 8 sul trattamento delle domande di conferma.

Sono citati anche l’articolo 263 TFUE, l’articolo 267 TFUE, l’articolo 42 e l’articolo 47 della Carta, nonché l’articolo 228 TFUE.

Ragionamento della Corte sul rifiuto di avviare una nuova indagine

La Corte conferma che nessuna disposizione del regolamento n. 883/2013 attribuisce a persone fisiche o giuridiche, anche se "persone interessate", il diritto di imporre all’OLAF l’avvio di un’indagine sulle sue stesse indagini precedenti. Il rifiuto non produce quindi effetti giuridici vincolanti idonei a modificare in modo rilevante la posizione giuridica del ricorrente e non è impugnabile con ricorso di annullamento.

Inoltre, la Corte osserva che la lettera del 1° ottobre 2018, per questa parte, è meramente confermativa delle relazioni finali già adottate al termine delle indagini precedenti. Ammettere un ricorso contro tale rifiuto significherebbe eludere il termine di impugnazione delle relazioni finali stesse. La Corte respinge anche l’argomento relativo a una presunta lacuna di tutela giurisdizionale, ritenendo inammissibile o comunque non sufficientemente specificato il motivo formulato in impugnazione.

Ragionamento della Corte sul diniego di accesso ai documenti

Su questo punto la Corte censura il Tribunale. Ricorda che il procedimento di accesso ai documenti si svolge in due fasi e che la risposta alla domanda iniziale è, di regola, una prima presa di posizione non definitiva. Tuttavia, quando l’istituzione omette di informare il richiedente del diritto di presentare una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, la risposta assume carattere definitivo.

La Corte sottolinea che l’articolo 6 del regolamento n. 1049/2001 richiede solo che la domanda sia scritta e sufficientemente precisa per identificare il documento richiesto; non impone di indicare la base giuridica né di menzionare espressamente il regolamento. Pertanto, il fatto che Dragnea non avesse richiamato espressamente il regolamento n. 1049/2001 non escludeva che la sua richiesta dovesse essere esaminata anche alla luce di tale atto.

Poiché l’OLAF non ha informato il richiedente del diritto di presentare una domanda di conferma, la Corte ritiene che questi potesse legittimamente considerare la lettera come decisione definitiva di rigetto dell’accesso. Ne deriva che il diniego di accesso era impugnabile con ricorso di annullamento e che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel dichiararlo irricevibile.

Dispositivo

La Corte:

• annulla l’ordinanza del Tribunale nella parte in cui ha dichiarato irricevibile il ricorso contro il diniego di accesso ai documenti;
• rinvia la causa al Tribunale perché esamini nel merito tale capo della domanda;
• respinge l’impugnazione per il resto.

Principi affermati

La pronuncia chiarisce che:

• un soggetto non può costringere l’OLAF ad avviare un’indagine sulle proprie indagini precedenti;
• il rifiuto di aprire una nuova indagine, quando è solo confermativo delle relazioni finali, non è impugnabile;
• una domanda di accesso ai documenti non deve indicare espressamente il regolamento n. 1049/2001 per essere esaminata come tale;
• l’omessa informazione sul diritto di presentare una domanda di conferma può rendere definitiva e quindi impugnabile la risposta negativa iniziale.