Direttiva 2005/36

Direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali

La direttiva razionalizza e sostituisce il precedente mosaico di direttive settoriali e del regime generale in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali. L’obiettivo è facilitare la libera circolazione dei professionisti nell’Unione, garantendo al contempo livelli adeguati di formazione, tutela della salute, sicurezza pubblica e protezione dei consumatori.

Obiettivi e impianto generale

La direttiva si fonda sull’esigenza di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione di persone e servizi e di rendere il mercato interno delle professioni più uniforme, trasparente e flessibile. Essa vincola gli Stati membri quanto al risultato: devono assicurare il riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in un altro Stato membro, ma conservano la scelta della forma e dei mezzi di recepimento.

Ambito di applicazione

La disciplina si applica ai cittadini dell’Unione che vogliano esercitare una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito le qualifiche, sia come lavoratori subordinati sia come autonomi, inclusi i liberi professionisti (art. 2, par. 1).

Gli Stati membri possono, secondo le proprie norme, consentire anche il riconoscimento di qualifiche ottenute in paesi terzi, ma per le professioni soggette al capo III il riconoscimento deve rispettare le condizioni minime di formazione previste dalla direttiva (art. 2, par. 2).

Restano fuori dal campo di applicazione le professioni per le quali esistono disposizioni UE specifiche direttamente relative al riconoscimento delle qualifiche (art. 2, par. 3). La direttiva, inoltre, non incide sulle norme speciali relative ad avvocati, notai, trasporti, intermediari di assicurazione, revisori legali e altri settori specifici, né sulle competenze nazionali in materia di organizzazione delle professioni, previdenza sociale e tutela della salute.

Libera prestazione di servizi

Gli articoli 5-9 disciplinano la prestazione temporanea e occasionale di servizi transfrontalieri. Lo Stato membro ospitante non può ostacolarla per ragioni legate alle qualifiche professionali se il prestatore è legalmente stabilito in un altro Stato membro; se la professione non è regolamentata nello Stato di stabilimento, di regola è richiesta un’esperienza professionale di almeno due anni negli ultimi dieci, salvo che la professione o la formazione siano comunque regolamentate (art. 5).

Il carattere temporaneo e occasionale va valutato caso per caso, tenendo conto di durata, frequenza, periodicità e continuità della prestazione. Il prestatore resta soggetto alle norme professionali direttamente collegate alle qualifiche e alle norme disciplinari dello Stato ospitante (art. 5, par. 3).

Sono previste esenzioni da autorizzazione, iscrizione o adesione ad organismi professionali e da iscrizione ai regimi di previdenza pubblica, con possibilità di iscrizione temporanea o formale agli ordini per agevolare l’applicazione delle norme disciplinari (art. 6).

Gli Stati membri possono esigere una dichiarazione preventiva, rinnovabile annualmente, e in alcuni casi documenti aggiuntivi (nazionalità, stabilimento legale, qualifiche, esperienza, assenza di condanne) (art. 7). Per professioni con impatto su pubblica sicurezza o sanità pubblica, non coperte dal riconoscimento automatico, è ammessa una verifica preliminare delle qualifiche, ma solo se necessaria per prevenire danni gravi e con termini stringenti: informazione entro un mese, decisione definitiva entro il secondo mese dalla documentazione completa (art. 7, par. 4).

La cooperazione amministrativa tra autorità degli Stati membri è centrale: lo Stato ospitante può chiedere informazioni su legalità dello stabilimento, buona condotta e sanzioni disciplinari o penali; inoltre deve essere assicurato lo scambio di informazioni per i reclami dei destinatari del servizio (art. 8). Possono essere richieste anche informazioni al destinatario del servizio sui registri professionali, sull’autorità di vigilanza, sul titolo, sull’IVA e sull’assicurazione professionale (art. 9).

Libertà di stabilimento e regime generale

Per lo stabilimento permanente, il cuore della direttiva è il regime generale di riconoscimento dei titoli di formazione (artt. 10-15), applicabile a tutte le professioni non coperte dai regimi automatici e ad alcune ipotesi eccezionali in cui il richiedente non soddisfi le condizioni dei regimi settoriali.

Le qualifiche sono classificate in cinque livelli (art. 11). Il riconoscimento avviene se il richiedente possiede il titolo richiesto, rilasciato da autorità competente di uno Stato membro, e se il livello di qualifica è almeno equivalente al livello immediatamente anteriore a quello richiesto nello Stato ospitante (art. 13). Se la professione non è regolamentata nello Stato di origine, l’autorità può richiedere due anni di esercizio a tempo pieno negli ultimi dieci, salvo che il titolo attesti una formazione regolamentata ai sensi della direttiva (art. 13, par. 2).

Se la formazione è sostanzialmente diversa, o la professione dello Stato ospitante comprende attività non presenti nello Stato di origine, l’autorità può imporre misure compensative: tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o prova attitudinale (art. 14). In linea generale, la scelta tra le due spetta al richiedente; deroghe alla scelta devono essere motivate e notificate, e la Commissione può opporsi entro tre mesi se la deroga è inappropriata o contraria al diritto UE (art. 14, par. 2).

La misura compensativa deve rispettare il principio di proporzionalità e tener conto dell’esperienza professionale già acquisita, anche in un paese terzo, se idonea a colmare le differenze (art. 14, par. 5).

L’articolo 15 introduce le “piattaforme comuni”, cioè criteri comuni di formazione capaci di colmare differenze sostanziali tra Stati membri. Se la Commissione adotta il relativo provvedimento, il richiedente che soddisfa i criteri è dispensato dalle misure compensative (art. 15, par. 3). Gli Stati membri restano comunque competenti a determinare le qualifiche necessarie e l’organizzazione dei propri sistemi di istruzione e formazione.

Riconoscimento dell’esperienza professionale

Per alcune attività commerciali, artigianali e industriali elencate nell’allegato IV, la direttiva riconosce l’esperienza professionale come prova sufficiente delle conoscenze e competenze richieste (art. 16).

Le condizioni variano secondo la lista di attività:

• elenco I: in genere 6 anni consecutivi come autonomo o dirigente d’azienda, con possibili riduzioni a 3, 4 o 5 anni se accompagnate da adeguata formazione;
• elenco II: in genere 5 anni consecutivi, con riduzioni in base alla formazione o all’esperienza subordinata;
• elenco III: in genere 3 anni consecutivi, con ulteriori riduzioni in caso di formazione pertinente.

In diversi casi l’attività non deve essere cessata da più di 10 anni alla data di presentazione della documentazione completa. Le liste possono essere aggiornate mediante la procedura dell’art. 58, par. 2.

Riconoscimento automatico e professioni settoriali

Per le professioni di medico, infermiere responsabile dell’assistenza generale, dentista, dentista specialista, veterinario, ostetrica, farmacista e architetto, la direttiva prevede il riconoscimento automatico dei titoli elencati nell’allegato V, purché conformi alle condizioni minime di formazione (art. 21).

Gli Stati membri devono attribuire a tali titoli gli stessi effetti dei titoli nazionali, senza ulteriori verifiche sul piano della sostanza formativa, salvo i casi di diritti acquisiti e le ipotesi specificamente previste dalla direttiva.

Medicina

La formazione medica di base richiede almeno 6 anni di studi o 5.500 ore di insegnamento teorico e pratico, con contenuti minimi definiti dall’art. 24. La formazione specialistica è regolata dall’art. 25 e deve svolgersi sotto controllo competente, in strutture adeguate e con partecipazione personale del candidato. L’art. 28 disciplina la formazione specifica in medicina generale: almeno 2 anni di formazione a tempo pieno per i titoli rilasciati entro il 1° gennaio 2006, poi almeno 3 anni; può essere computato fino a un anno di formazione pratica universitaria in talune condizioni.

L’art. 29 subordina, nel quadro del sistema nazionale di previdenza sociale, l’esercizio della medicina generale al possesso del titolo di formazione specifica in medicina generale di cui all’allegato V, punto 5.1.4, salvo diritti acquisiti.

Infermieristica

L’accesso alla formazione di infermiere responsabile dell’assistenza generale richiede 10 anni di istruzione generale (art. 31). La formazione dura almeno 3 anni o 4.600 ore, con almeno un terzo di insegnamento teorico e almeno metà di insegnamento clinico. Il programma è dettagliato nell’allegato V, punto 5.2.1. Sono previsti diritti acquisiti, compreso un regime particolare per i titoli polacchi e per il programma di rivalorizzazione degli infermieri in Polonia (art. 33).

Odontoiatria

Per il dentista di base la formazione minima è di 5 anni di studi teorici e pratici a tempo pieno (art. 34). La professione di dentista è espressamente distinta da quella di medico e richiede il titolo di cui all’allegato V, punto 5.3.2 (art. 36). Il dentista specialista deve completare una formazione di almeno 3 anni (art. 35). L’art. 37 disciplina diritti acquisiti peculiari per Italia, Spagna, Austria, Repubblica ceca e Slovacchia, e per taluni titoli medici abilitanti all’attività odontoiatrica in specifiche condizioni storiche.

Veterinaria

La formazione veterinaria dura almeno 5 anni e comprende contenuti teorici, clinici e di igiene alimentare definiti dall’art. 38 e dall’allegato V, punto 5.4.1. L’art. 39 prevede un diritto acquisito particolare per i titoli estoni antecedenti il 1° maggio 2004 se accompagnati da un certificato di esperienza.

Ostetricia

La formazione ostetrica può seguire due percorsi: 3 anni di formazione specifica a tempo pieno oppure 18 mesi di formazione specifica per chi sia già infermiere generale (art. 40). L’art. 41 prevede tre modelli di riconoscimento automatico, legati a durata, crediti e pratica professionale supplementare. L’art. 42 elenca le attività minime che gli Stati membri devono consentire alle ostetriche, dalla pianificazione familiare all’assistenza al parto e al puerperio.

L’art. 43 contiene diritti acquisiti e regimi speciali per i titoli polacchi e per i titoli dell’ex Germania orientale.

Farmacia

La formazione di farmacista richiede almeno 5 anni, di cui almeno 4 anni di insegnamento teorico-pratico e 6 mesi di tirocinio in farmacia o in ospedale (art. 44). L’art. 45 impone agli Stati membri di consentire ai farmacisti l’accesso ad almeno un nucleo minimo di attività, tra cui preparazione, fabbricazione, controllo, stoccaggio, distribuzione e consulenza sui medicinali. Se lo Stato membro esige esperienza complementare, deve accettare attestati equivalenti rilasciati dallo Stato d’origine; il Lussemburgo conserva una regola particolare sull’esperienza di due anni per la concessione statale di farmacie aperte al pubblico.

Architettura

La formazione di architetto richiede almeno 4 anni di studi a tempo pieno oppure 6 anni complessivi di cui almeno 3 a tempo pieno, con esame universitario, e deve garantire una vasta gamma di competenze progettuali, tecniche e normative (art. 46). Sono previste deroghe e regimi speciali per talune formazioni tedesche e per altri percorsi particolari (art. 47). L’art. 48 delimita le attività professionali di architetto e l’art. 49 stabilisce un articolato sistema di diritti acquisiti per numerosi titoli nazionali e storici, incluso il riconoscimento di alcuni titoli dell’ex Germania orientale e di titoli “equivalenti” in alcuni Stati membri.

Documentazione, procedura e uso dei titoli

L’art. 50 elenca i documenti che possono essere richiesti, tra cui prova di nazionalità, titoli di formazione, attestati di esperienza, certificati di onorabilità, salute fisica o psichica, capacità finanziaria e assicurazione professionale. La regola è improntata alla proporzionalità e alla cooperazione amministrativa.

L’art. 51 stabilisce che l’autorità competente debba accusare ricezione entro un mese e decidere, con atto motivato, entro tre mesi dalla documentazione completa; il termine può essere prorogato di un mese nei capi I e II. La decisione, o il silenzio nei termini, è impugnabile secondo il diritto nazionale.

L’art. 52 disciplina l’uso del titolo professionale dello Stato ospitante e, nei casi previsti, del titolo di formazione dello Stato d’origine.

Conoscenze linguistiche, titolo di studio e assicurazione

L’art. 53 richiede che il beneficiario del riconoscimento possieda le conoscenze linguistiche necessarie all’esercizio della professione nello Stato ospitante. L’art. 54 tutela il diritto di usare il titolo di studio dello Stato d’origine, con eventuali precisazioni per evitare confusioni con titoli nazionali che presuppongano formazione supplementare.

L’art. 55 prevede una dispensa, per medici e dentisti formati in un altro Stato membro, da tirocini o periodi di esperienza che taluni ordinamenti richiedano per l’affiliazione a regimi di assicurazione contro le malattie.

Cooperazione amministrativa, punti di contatto e comitato

L’art. 56 impone una stretta cooperazione tra autorità competenti dello Stato ospitante e di origine, anche per lo scambio di informazioni disciplinari e penali, nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali. Ogni Stato membro deve designare entro il 20 ottobre 2007 le autorità competenti e un coordinatore; il coordinatore promuove un’applicazione uniforme della direttiva.

L’art. 57 impone la designazione, entro la stessa data, di un punto di contatto nazionale incaricato di fornire informazioni e assistenza ai cittadini. L’art. 58 istituisce il comitato per il riconoscimento delle qualifiche professionali, che supporta la Commissione nell’adozione delle misure di esecuzione. L’art. 59 prevede la consultazione degli esperti dei gruppi professionali interessati.

Relazioni, deroghe e abrogazione delle direttive precedenti

L’art. 60 prevede relazioni biennali degli Stati membri, a partire dal 20 ottobre 2007, e relazioni quinquennali della Commissione. L’art. 61 introduce una clausola di deroga: in caso di forti difficoltà applicative, la Commissione può autorizzare una deroga temporanea secondo la procedura comitologica.

L’art. 62 abroga, dal 20 ottobre 2007, le principali direttive anteriori in materia di qualifiche professionali, tra cui 89/48/CEE, 92/51/CEE, 1999/42/CE e le direttive settoriali per medici, infermieri, dentisti, veterinari, ostetriche, architetti e farmacisti. I riferimenti a tali direttive si intendono fatti alla nuova direttiva.

Recepimento e decorrenza

Gli Stati membri devono mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro il 20 ottobre 2007 e informare la Commissione (art. 63). La direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (art. 64).

Osservazioni operative per i professionisti

Per avvocati, commercialisti e consulenti che assistono professionisti o organismi regolatori, la direttiva è rilevante perché:

• impone un regime di riconoscimento basato sul risultato, non sull’uniformazione delle forme nazionali;
• distingue nettamente tra stabilimento e prestazione temporanea di servizi;
• consente misure compensative solo in presenza di differenze sostanziali e nel rispetto della proporzionalità;
• richiede un’attenta verifica dei titoli rientranti nei regimi automatici, dei diritti acquisiti e degli allegati aggiornati;
• attribuisce rilievo decisivo alla cooperazione amministrativa, ai termini procedurali e alla documentazione probatoria.

In concreto, l’analisi di ogni caso richiede di verificare: professione interessata, regime applicabile, Stato di origine, titolo posseduto, eventuali diritti acquisiti, esperienza professionale, lingua, eventuali misure compensative e termini procedurali previsti dalla direttiva e dal diritto nazionale di recepimento.