Tribunale, Sentenza T-47/19

Aiuti di Stato relativi ai negozi frontalieri tedeschi e sistema di deposito cauzionale

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Dansk Erhverv contro la decisione della Commissione che, in fase di esame preliminare, aveva escluso la presenza di aiuto di Stato in alcune misure applicate ai negozi frontalieri tedeschi. La controversia nasce dal sistema tedesco di deposito cauzionale per gli imballaggi di bevande monouso e dalla prassi delle autorità regionali di non imporre il deposito, né le relative ammende, quando le bevande venivano vendute a clienti stranieri che firmavano una dichiarazione di esportazione.

Fatti e procedimento amministrativo

La VerpackV imponeva ai distributori di addebitare un deposito cauzionale di almeno EUR 0,25 per determinati imballaggi monouso e prevedeva che la mancata riscossione costituisse illecito amministrativo sanzionabile con ammenda fino a EUR 100000. Dansk Erhverv ha denunciato alla Commissione che la Germania avrebbe concesso un aiuto illegittimo ai negozi situati alla frontiera con la Danimarca, consistito nell’esenzione di fatto dal deposito cauzionale e nella mancata imposizione delle sanzioni.

La Commissione, nella decisione C(2018) 6315 final, ha esaminato tre aspetti: la mancata riscossione del deposito cauzionale, la mancata riscossione dell’IVA relativa al deposito e la mancata irrogazione di ammende. Ha ritenuto che la prima misura non implicasse risorse statali, che la seconda fosse solo conseguenza indiretta dell’assenza del deposito e che la terza, in un contesto di difficoltà interpretative della normativa, non integrasse un vantaggio finanziato mediante risorse statali.

Ricevibilità e legittimazione ad agire

Il Tribunale ha anzitutto affrontato la ricevibilità del ricorso. Ha rilevato che Dansk Erhverv, quale associazione che rappresenta interessi di imprese concorrenti dei presunti beneficiari, era una parte interessata ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Poiché il ricorso mirava a tutelare i suoi diritti procedurali, la legittimazione ad agire è stata riconosciuta.

Questione giuridica centrale

La ricorrente sosteneva che la Commissione avrebbe dovuto aprire il procedimento formale di indagine ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE, poiché l’esame preliminare rivelava serie difficoltà. Le censure riguardavano:

• l’insufficiente valutazione della compatibilità della prassi con la direttiva 94/62, con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE e con il principio chi inquina paga;
• l’erronea esclusione della mancata riscossione dell’IVA dalla nozione di aiuto;
• l’erronea esclusione della mancata imposizione delle ammende dalla nozione di aiuto.

Irrilevanza della violazione di altre norme per la qualificazione come aiuto

Quanto alla prima parte del motivo, il Tribunale ha affermato un principio importante: la violazione di disposizioni del diritto dell’Unione diverse da quelle sugli aiuti di Stato, o del diritto nazionale, non può essere invocata utilmente per dimostrare che una misura costituisce aiuto di Stato. Questa regola vale soprattutto quando la Commissione non sta valutando la compatibilità di un aiuto già qualificato come tale, ma deve stabilire se un aiuto esista in primo luogo.

Il Tribunale ha quindi distinto tra:

• il caso in cui la Commissione valuta la compatibilità di un aiuto, nel quale possono rilevare altre norme del Trattato o del diritto UE;
• il caso in cui valuta l’esistenza di un aiuto, nel quale contano esclusivamente i criteri dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

Per tale ragione, la prima parte del motivo è stata respinta come inconferente.

Mancata riscossione dell’IVA e nesso con le risorse statali

Sul secondo profilo, il Tribunale ha ricordato che sussiste aiuto solo se il vantaggio è concesso direttamente o indirettamente mediante risorse statali e comporta un onere per il bilancio pubblico. Ha condiviso la logica della Commissione secondo cui la mancata riscossione dell’IVA sul deposito cauzionale è una conseguenza indiretta della mancata applicazione del deposito stesso, non un beneficio autonomo voluto per esentare le imprese dall’imposta.

Il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza Sloman Neptun, osservando che la perdita di gettito fiscale può essere irrilevante quando è solo una conseguenza inerente al meccanismo generale e non un mezzo specificamente diretto a conferire un vantaggio. Perciò ha respinto la seconda parte del motivo.

Mancata irrogazione delle ammende: difficoltà interpretative e serie difficoltà

Diverso è stato l’esito sulla terza parte del motivo, relativa alla mancata imposizione di ammende. Il Tribunale ha riconosciuto che, in linea di principio, la mancata applicazione di una sanzione può implicare risorse statali, ma ha chiarito che il caso dei negozi frontalieri non rientrava nelle ipotesi già note nella giurisprudenza:

• non vi era una mera esenzione da un’ammenda normalmente dovuta;
• non vi era neppure un’autorizzazione preventiva e trasparente prevista dalla normativa;
• la situazione discendeva piuttosto da una prassi amministrativa di lunga durata, fondata su una particolare interpretazione della VerpackV.

Il Tribunale ha ammesso che, in presenza di reali difficoltà interpretative della normativa applicabile, la mancata sanzione può non integrare risorse statali. Tuttavia, ha precisato che ciò vale solo se le difficoltà sono temporanee e inserite in un processo di graduale chiarimento delle norme. Nel caso di specie, la Commissione non aveva verificato tali elementi e si era limitata a constatare la presenza di dubbi ragionevoli sull’interpretazione della VerpackV.

Indizi dell’insufficienza dell’istruttoria della Commissione

Il Tribunale ha ritenuto che numerosi elementi avrebbero dovuto indurre la Commissione a dubitare e ad aprire il procedimento formale:

• assenza di una base giuridica chiara che autorizzasse l’esenzione dal deposito cauzionale;
• divergenza tra l’interpretazione delle autorità regionali e quella delle autorità federali tedesche;
• natura ambigua e non chiaramente documentata della prassi della dichiarazione di esportazione;
• assenza di elementi materiali sufficienti per dimostrare che la posizione descritta provenisse davvero dalle autorità regionali;
• motivazioni economiche e occupazionali della proposta di modifica della normativa del 2004, incompatibili con la giustificazione ambientale richiamata dalla Commissione.

Il Tribunale ha inoltre osservato che la Commissione non aveva descritto con sufficienza il quadro normativo e istituzionale della prassi contestata, né aveva chiarito quale fosse l’autorità competente a introdurre o gestire l’esenzione di fatto.

Effetto della durata della prassi e assenza di graduale chiarimento

Un punto decisivo della sentenza è che l’incertezza interpretativa persisteva dal 2003 o dal 2005 fino al 2018, senza che emergesse un vero processo di chiarimento progressivo. Il Tribunale ha ritenuto che una situazione di questo tipo non potesse giustificare indefinitamente la mancata irrogazione di ammende e, quindi, l’esclusione delle risorse statali. La Commissione avrebbe dovuto accertare se le difficoltà interpretative fossero temporanee, cosa che non ha fatto.

Decisione finale

Il Tribunale ha quindi accolto la terza parte del motivo unico e, poiché la mancata riscossione dell’IVA era inerente alla mancata riscossione del deposito cauzionale, a sua volta indissociabile dalla mancata irrogazione delle ammende, ha annullato la decisione della Commissione nel suo complesso.

Principi emergenti

La pronuncia afferma, in sostanza, che:

• nella fase di qualificazione di una misura come aiuto di Stato contano solo i criteri dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
• le violazioni di norme ambientali o di diritto interno non bastano per trasformare una misura in aiuto;
• la mancata irrogazione di ammende può essere esclusa dall’ambito delle risorse statali solo se le difficoltà interpretative sono temporanee e inserite in un processo di chiarimento normativo;
• una prassi amministrativa stabile ma non chiaramente fondata può costituire indice di serie difficoltà tali da imporre l’apertura del procedimento formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE.