Tribunale, Sentenza T-235/19

Clausola compromissoria – sovvenzioni UE e recupero di somme per irregolarità

La sentenza riguarda una controversia contrattuale tra Health Information Management (HIM) e la Commissione europea relativa a due convenzioni di sovvenzione concluse nel quadro del programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013), nell’ambito del programma di sostegno strategico in materia di TIC. Il Tribunale è investito della domanda principale proposta da HIM ai sensi dell’articolo 272 TFUE e della domanda riconvenzionale della Commissione, fondata sugli stessi rapporti contrattuali.

Fatti e procedimento principale

HIM faceva parte di due consorzi incaricati dell’esecuzione dei progetti Dreaming e HOME SWEET HOME, destinati a consentire a persone anziane con ridotta autonomia di restare a casa mediante dispositivi e sistemi tecnologici. La Commissione aveva fatto eseguire una revisione contabile da PKF Littlejohn LLP e, parallelamente, l’OLAF aveva avviato un’indagine su presunte frodi. Sulla base della relazione di revisione e delle conclusioni OLAF, la Commissione aveva emesso due note di addebito del 4 febbraio 2019 per recuperare EUR 94.445 e EUR 121.517. HIM chiedeva al Tribunale di dichiarare che tali somme non erano dovute e, in subordine, di annullare le note di addebito; chiedeva anche di ordinare alla Commissione la cancellazione del proprio nome dal sistema EDES. La Commissione resisteva e, in via riconvenzionale, chiedeva il rimborso integrale delle sovvenzioni e il risarcimento dei danni.

Competenza del Tribunale

Il Tribunale afferma la propria competenza sulla base dell’articolo 272 TFUE e della clausola compromissoria contenuta in ciascuna convenzione, che gli attribuisce giurisdizione sulle controversie relative all’interpretazione, esecuzione o validità del contratto. Richiama inoltre la giurisprudenza secondo cui, una volta radicata la competenza sul ricorso principale, il Tribunale è competente anche sulla domanda riconvenzionale che trae origine dal medesimo vincolo contrattuale o vi è direttamente connessa.

Quadro normativo rilevante

Le convenzioni prevedevano, in particolare:

• il punto II.3, lettera g), sulle situazioni di conflitto di interessi;
• il punto II.1, che definisce l’"irregolarità" come violazione di una norma UE o di una disposizione della convenzione idonea a pregiudicare il bilancio dell’Unione;
• il punto II.26, paragrafo 6, e il punto II.28, paragrafo 5, che consentono revisione contabile, modifica e recupero dei pagamenti;
• il punto II.10, paragrafo 3, lettera f), e il punto II.5, paragrafo 3, lettera d), quarto trattino, che confermano la gravità dell’irregolarità e la possibilità di sospendere i pagamenti. Il Tribunale richiama anche l’articolo 119 del regolamento finanziario, l’articolo 183 del regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002, l’articolo 317 TFUE e, come diritto sussidiario, il diritto belga, in particolare gli articoli 1134, 1135, 1142 e 1147 del codice civile.

Ragionamento del Tribunale sulle irregolarità

Il Tribunale esamina tre profili: conflitto di interessi, commissioni di vendita e sovrafatturazione.

Quanto al conflitto di interessi, accerta che HIM deteneva il 25% delle azioni del fornitore XJ e non lo aveva dichiarato. Ritiene che le sue condotte concrete abbiano compromesso l’esecuzione imparziale e oggettiva dei progetti: la scelta dei prodotti della XJ era stata promossa da HIM, i legami con il fornitore non erano stati resi trasparenti nemmeno ai consorziati, e HIM aveva persino prodotto false dichiarazioni di assenza di conflitti di interesse. Il Tribunale respinge l’argomento secondo cui i prodotti della XJ sarebbero stati gli unici idonei: tale esclusività non è dimostrata.

Quanto alle commissioni di vendita, il Tribunale osserva che HIM aveva fatturato alla XJ una commissione di vendita e che la percezione di tali commissioni si inseriva nel contesto del conflitto di interessi. Tale meccanismo poteva incidere sulla scelta dei prodotti e aumentava il costo complessivo delle attrezzature a carico dei progetti, senza che HIM abbia provato un effetto compensativo a favore del bilancio.

Quanto alla sovrafatturazione, il Tribunale considera provata la condotta contestata: dopo la sostituzione del telefono portatile Z con il modello Y, più economico, HIM, la XJ e la XM avevano concordato di aumentare artificiosamente i prezzi di altri componenti, in particolare console e software per teleconferenza, così da ripartire il margine tra loro. Le fatture prodotte dimostrano che gli aumenti furono effettivamente applicati.

Qualificazione come "irregolarità"

Il Tribunale afferma che, ai sensi del punto II.1 delle condizioni generali, l’"irregolarità" richiede due elementi cumulativi: una violazione di una disposizione giuridica o contrattuale e l’idoneità della condotta a pregiudicare il bilancio dell’Unione. Non è richiesta una soglia di gravità autonoma. Applicando tale definizione, il Tribunale conclude che:

• il conflitto di interessi non dichiarato;
• la percezione di commissioni di vendita;
• la sovrafatturazione artificiosa di taluni prodotti; sono tutte irregolarità, poiché potevano comportare spese ingiustificate a carico del bilancio UE.

Rimborso integrale delle sovvenzioni

Il Tribunale ritiene che le clausole contrattuali e l’articolo 119 del regolamento finanziario consentano il recupero totale delle somme versate quando il beneficiario non rispetti gli obblighi contrattuali. L’uso del termine "soppressa" nel regolamento finanziario è letto come riferito anche all’ipotesi di recupero integrale. Nel caso concreto, la gravità delle violazioni giustifica la restituzione integrale: HIM ha compromesso il rapporto contrattuale in modo serio, occultando il conflitto di interessi, percependo commissioni e partecipando alla sovrafatturazione. Il fatto che i progetti siano stati effettivamente realizzati e abbiano prodotto risultati soddisfacenti non esclude il recupero, perché la concessione della sovvenzione presuppone anche il rispetto delle condizioni finanziarie e contrattuali.

Domanda di risarcimento danni della Commissione

La Commissione chiedeva inoltre EUR 58.876,50 a titolo di danni, invocando la responsabilità contrattuale di HIM. Il Tribunale riconosce che la domanda va esaminata secondo il diritto belga, applicabile in via sussidiaria, e ricorda che sono necessari inadempimento, danno e nesso causale. Tuttavia, respinge la domanda perché non è dimostrato un nesso causale sufficientemente diretto tra le condotte di HIM e il danno lamentato. Le attrezzature erano acquistate da altri membri del consorzio, non da HIM; inoltre, la Commissione si limita ad affermare in modo generico che il danno sarebbe "evidente". In ogni caso, aggiungere il risarcimento al recupero integrale sarebbe manifestamente sproporzionato, anche perché i progetti erano stati eseguiti nei tempi e secondo gli obiettivi.

Dispositivo

Il Tribunale:

• respinge il ricorso principale di HIM;
• dichiara che le violazioni contrattuali imputate a HIM costituiscono irregolarità ai sensi del punto II.1 delle condizioni generali;
• condanna HIM a rimborsare alla Commissione EUR 512.799;
• respinge per il resto la domanda riconvenzionale, in particolare quanto al risarcimento danni;
• pone a carico di HIM le proprie spese e metà di quelle della Commissione.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, nelle sovvenzioni UE disciplinate da clausola compromissoria, la combinazione tra conflitto di interessi non dichiarato, interessi economici nel fornitore e manovre sui prezzi può integrare un’irregolarità idonea a giustificare il recupero integrale del contributo. Precisa inoltre che il risarcimento danni richiesto dall’istituzione non è automatico: occorre la prova rigorosa del nesso causale diretto e della proporzionalità della pretesa risarcitoria.