Tribunale, Sentenza T-514/19

Licenziamento disciplinare di un agente della BCE per rimborsi medici e scolastici irregolari

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 270 TFUE proposto da un membro del personale della BCE avverso una decisione di licenziamento senza preavviso e il successivo diniego di riaprire il procedimento disciplinare. Il caso nasce da sospetti di falsificazione o irregolarità nelle domande di rimborso di spese fisioterapiche, farmaceutiche e scolastiche.

Fatti e svolgimento del procedimento

DI, assistente principale in informatica della BCE, era stato oggetto di segnalazioni della società che gestisce il regime di assicurazione sanitaria della BCE. La Banca aveva prima avviato e sospeso un procedimento, poi aperto un procedimento disciplinare nel 2016 e infine esteso il mandato del comitato disciplinare nel 2017 alle fatture per sostegno scolastico. Parallelamente erano intervenuti procedimenti penali in Germania: per le fatture di fisioterapia vi era stato un atto d’accusa con successiva assoluzione; per le ricevute farmaceutiche e le fatture scolastiche vi erano state archiviazioni o chiusure delle indagini.

Il comitato disciplinare, nel 2018, aveva ritenuto non sufficientemente provati alcuni addebiti e aveva raccomandato una sanzione molto più lieve del licenziamento. Il comitato esecutivo della BCE, però, aveva deciso di esercitare direttamente il potere disciplinare e, il 7 maggio 2019, aveva disposto il licenziamento senza preavviso. Successivamente aveva anche rifiutato di riaprire il procedimento dopo l’informazione sull’esito del procedimento penale tedesco relativo alle spese scolastiche.

Normativa rilevante

La controversia è stata decisa alla luce delle condizioni di impiego del personale BCE e delle norme applicabili al personale, in particolare gli articoli 8.3.2, 8.3.7, 8.3.14, 8.3.15 e 8.3.17. Sono stati richiamati anche gli articoli 44 e 45 delle condizioni di impiego, nonché gli articoli 41, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali. Il Tribunale ha inoltre esaminato il rapporto con il procedimento penale nazionale e i principi elaborati nella giurisprudenza dell’Unione e della Corte EDU sulla presunzione di innocenza.

Competenza dell’autore delle decisioni impugnate

Il ricorrente sosteneva che il licenziamento dovesse essere deciso dal segretario generale dei servizi e non dal comitato esecutivo. Il Tribunale ha respinto la censura, rilevando che il comitato esecutivo aveva legittimamente avocato a sé il potere disciplinare con decisione del 10 luglio 2018. Tale scelta non costituiva una modifica generale delle norme, ma una decisione individuale; pertanto non richiedeva la consultazione del comitato del personale. La BCE, inoltre, poteva organizzarsi internamente in base al proprio ampio potere discrezionale.

Prescrizione dell’azione disciplinare e nozione di "scoperta dei fatti"

Il nucleo centrale della sentenza riguarda l’articolo 8.3.2 delle norme applicabili al personale BCE, secondo cui il procedimento disciplinare deve essere avviato entro cinque anni dai fatti e, salvo illecito grave, entro un anno dalla loro scoperta. Il Tribunale ha affermato che il termine annuale è tassativo e non può essere trattato come meramente ordinatorio. Ha anche chiarito che la "scoperta dei fatti" non coincide con l’accertamento definitivo o con la prova piena, ma si verifica quando gli elementi conosciuti consentono una valutazione prima facie di possibile inadempimento.

Fisioterapia

Per le fatture di fisioterapia, la BCE conosceva elementi sufficienti già nell’ottobre 2014 grazie alle informazioni ricevute dalla società A e alle verifiche conseguenti. Poiché il procedimento disciplinare è stato avviato soltanto il 18 novembre 2016, il termine di un anno era decorso. Questa parte del procedimento era quindi prescritta.

Farmacia

Per le ricevute farmaceutiche, la BCE disponeva tra il novembre 2014 e il gennaio 2015 di elementi sufficienti per valutare prima facie l’esistenza di un illecito; il dies a quo è stato fatto coincidere, al più tardi, con il 23 gennaio 2015. Anche qui, al momento dell’avvio del procedimento nel novembre 2016, il termine annuale era scaduto. Anche questa parte era quindi prescritta.

Sostegno scolastico

Diversamente, per le fatture per prestazioni di sostegno scolastico il Tribunale ha ritenuto che la BCE le avesse scoperte solo nel corso del 2017, in esito alle indagini svolte dal comitato disciplinare a partire da dati emersi nell’ambito del primo filone del procedimento. La parte relativa al sostegno scolastico non era dunque prescritta.

Incidenza della prescrizione sulla decisione finale

Pur riconoscendo la prescrizione per due dei tre filoni fattuali, il Tribunale ha escluso l’annullamento del licenziamento. Ha osservato che ciascuno dei tre filoni riguardava comunque condotte lesive della fiducia della BCE, in particolare in un contesto di tutela degli interessi finanziari dell’istituzione. Perciò la parte non prescritta, da sola, era idonea a sostenere la sanzione espulsiva.

Rapporto tra procedimento penale e disciplinare; presunzione di innocenza

Il ricorrente invocava la massima secondo cui il penale blocca il disciplinare nello stato in cui si trova. Il Tribunale ha escluso che tale regola avesse valore di principio generale applicabile automaticamente alla BCE: essa non era più prevista nelle condizioni di impiego e non poteva essere reintrodotta per via interpretativa.

Quanto alla presunzione di innocenza ex articolo 48 della Carta, il Tribunale ha precisato che essa si applica anche nel contesto di un’indagine preliminare penale e vincola tutte le autorità pubbliche. Tuttavia, la BCE non aveva affermato che il ricorrente fosse penalmente colpevole; aveva soltanto valutato disciplinarmente che il comportamento tenuto nella richiesta dei rimborsi fosse gravemente negligente e incompatibile con il dovere di lealtà. Analogamente, il diniego di riaprire il procedimento, fondato sulla diversità tra standard probatori penali e disciplinari e su alcuni elementi confermati dal pubblico ministero, non integrava un giudizio di colpevolezza penale.

Imparzialità del comitato disciplinare e diritti della difesa

Il Tribunale ha respinto le censure relative all’articolo 8.3.7 delle norme applicabili al personale e all’articolo 41 della Carta. Ha ritenuto che il comitato disciplinare, nel suo mandato, potesse approfondire i fatti e consultare il fascicolo del dipendente; ciò includeva la possibilità di verificare la coerenza delle dichiarazioni rese dal ricorrente e di esaminare i documenti già in possesso della BCE. Non è stato dimostrato che i membri del comitato abbiano agito con parzialità o abbiano ecceduto i loro poteri.

Anche la doglianza sui diritti della difesa è stata respinta: il ricorrente non aveva specificato quali osservazioni sarebbero state ignorate, e comunque gli scambi scritti e la motivazione degli atti mostravano che le sue difese erano state considerate.

Valutazione delle prove e proporzionalità della sanzione

Nel riesaminare il sesto motivo, il Tribunale ha ribadito che il giudice dell’Unione esercita un controllo pieno sull’accertamento dei fatti, sulla loro affidabilità e sulla qualificazione giuridica, non limitandosi a un sindacato di mera manifesta illogicità. Su questa base, ha ritenuto non provato che la BCE avesse commesso errori nella valutazione delle prove relative alle fatture per sostegno scolastico.

Sul piano della proporzionalità, il Tribunale ha ammesso un controllo giurisdizionale pieno, soprattutto perché la sanzione era stata irrogata da un organo amministrativo che non soddisfa da sé le condizioni dell’articolo 47 della Carta. Ha quindi confermato la valutazione della BCE secondo cui la reiterazione pluriennale delle richieste di rimborso, la mancanza di vigilanza, il rischio per la reputazione dell’istituzione e il pregiudizio ai suoi interessi finanziari giustificavano il licenziamento senza preavviso.

Obbligo di motivazione, termine ragionevole e responsabilità

La decisione di licenziamento è stata ritenuta sufficientemente motivata, anche se più severa del parere del comitato disciplinare, perché spiegava le ragioni del dissenso e indicava perché la fiducia della BCE fosse definitivamente compromessa. Quanto al termine ragionevole e al dovere di sollecitudine, il Tribunale ha osservato che la loro eventuale violazione non comporta automaticamente l’annullamento dell’atto, ma può eventualmente fondare una domanda risarcitoria. Nel caso concreto, il ricorrente non ha dimostrato che il ritardo avesse inciso sul contenuto della decisione.

Domanda risarcitoria

La domanda di risarcimento del danno morale è stata respinta. Il Tribunale ha riconosciuto che un procedimento disciplinare protratto può causare stress e ansia, ma ha ritenuto non provato il nesso causale diretto e certo tra l’asserita illegittimità della BCE e il danno lamentato. Il certificato medico prodotto non era ritenuto sufficiente, anche perché il ricorrente era contemporaneamente coinvolto in procedimenti penali nazionali di notevole gravità.

Dispositivo e spese

Il ricorso è stato integralmente respinto. Il Tribunale ha anche respinto la domanda di reintegrazione, osservando che non gli compete impartire ingiunzioni all’amministrazione. Quanto alle spese, ha applicato una soluzione equitativa: DI è stato condannato a sopportare le proprie spese e i tre quarti di quelle della BCE, mentre quest’ultima ha sopportato il restante quarto delle proprie spese.

Principi affermati

• Il termine annuale per l’avvio dell’azione disciplinare previsto dalle norme BCE è un termine di prescrizione sostanziale e tassativo.
• La "scoperta dei fatti" coincide con la conoscenza di elementi sufficienti per una valutazione prima facie dell’illecito, non con la prova piena.
• La mancata attesa dell’esito del processo penale non viola automaticamente il diritto UE in assenza di una regola espressa applicabile alla BCE.
• La presunzione di innocenza non impedisce all’istituzione di sanzionare disciplinarmente una condotta negligente senza affermare una colpevolezza penale.
• Il giudice dell’Unione esercita un controllo pieno su fatti, prove, qualificazione giuridica e proporzionalità della sanzione disciplinare.