Sentenza n. 243/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera con cui l’Azienda USL, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato la precedente attribuzione di un budget 2025 pari a euro 1.578.566 e lo aveva rideterminato in euro 1.136.711. Con la prima parte dell’unico motivo ha dedotto violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 ed eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, difetto dei presupposti e irragionevolezza, sostenendo che il provvedimento originario non fosse illegittimo, che mancasse un interesse pubblico concreto e attuale all’autotutela e che non fosse stato adeguatamente considerato l’affidamento maturato sulla base della bozza di accordo contrattuale sottoscritta dalla struttura, dell’avvio delle prestazioni e dei pagamenti ricevuti. La ricorrente ha contestato anche la qualificazione del metodo originario di calcolo come viziato da difetto di istruttoria e travisamento, affermando che esso fosse basato su dati reali e su un criterio coerente con il sistema sanitario integrato. Con la seconda parte del motivo, formulata in via alternativa, ha dedotto violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 ed eccesso di potere, sostenendo che l’intervento dovesse essere qualificato come revoca e non come annullamento d’ufficio. L’Azienda ha eccepito anche l’inammissibilità del ricorso per acquiescenza, in ragione della successiva sottoscrizione del contratto con il budget rideterminato, ma il TAR ha ritenuto di poter prescindere dall’eccezione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto legittima la qualificazione dell’intervento come annullamento d’ufficio, poiché la precedente assegnazione dei budget era affetta da eccesso di potere sotto forma di difetto di istruttoria e travisamento dei dati. L’Azienda aveva calcolato il fabbisogno sottraendo dalle prescrizioni complessive anche le prestazioni erogate dalle strutture private accreditate, anziché considerare esclusivamente la capacità di risposta del produttore pubblico. In tal modo il fabbisogno residuo da coprire mediante il privato accreditato risultava falsato e i budget non erano coerenti con le effettive esigenze sanitarie territoriali. Il Collegio ha ritenuto sussistente anche l’interesse pubblico concreto e attuale alla riedizione del calcolo, individuato nella corretta ed equa allocazione delle risorse, nella programmazione territoriale e nella tutela del diritto alla salute, secondo il principio di sussidiarietà del privato accreditato rispetto al servizio pubblico. Quanto all’affidamento, il TAR ha rilevato che prima del 14 maggio 2025 non si era perfezionato alcun contratto, poiché la bozza era stata sottoscritta dalla struttura ma non dall’Azienda; la forma scritta è requisito essenziale dei contratti della pubblica amministrazione. L’invio della bozza, il pagamento dell’imposta di bollo, la comunicazione del CIG, l’avvio anticipato delle prestazioni e i pagamenti effettuati per due mesi non erano sufficienti a consolidare un affidamento giuridicamente tutelabile. L’annullamento era inoltre intervenuto entro il termine massimo di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies. Il TAR ha precisato che la stipula del contratto o l’avvio anticipato delle prestazioni non impediscono, di per sé, l’annullamento d’ufficio di un atto originariamente illegittimo, purché siano rispettati i presupposti dell’autotutela e sia adeguatamente ponderata la posizione dei privati. La censura subordinata sulla revoca è stata respinta: il riferimento alla revoca contenuto nella delibera riguardava budget aggiuntivi e una sequenza procedimentale distinta, già disciplinata dalla precedente delibera, e non trasformava l’intervento principale in una revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies. Il TAR ha condannato la ricorrente al pagamento di euro 4.000, oltre oneri di legge, in favore dell’Azienda USL; nulla sulle spese per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.

  L’annullamento d’ufficio di un’assegnazione di budget è legittimo quando l’atto originario sia affetto da un vizio di eccesso di potere, sussista un interesse pubblico concreto e attuale alla corretta programmazione e allocazione delle risorse, l’intervento avvenga entro il termine previsto e l’amministrazione consideri gli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca riguarda presupposti e contenuti diversi dall’annullamento d’ufficio; il riferimento a una revoca relativa a una sequenza procedimentale distinta non riqualifica come revoca l’intervento volto a rimuovere un atto originariamente illegittimo.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  L’erogazione di prestazioni sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale da parte di soggetti privati accreditati richiede accordi contrattuali che definiscano volumi e tetti di spesa; l’accreditamento istituzionale, da solo, non attribuisce un diritto alla remunerazione.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  La programmazione del fabbisogno sanitario e il ricorso al privato accreditato devono essere coerenti con la capacità di risposta del servizio pubblico e con la funzione sussidiaria e complementare dell’erogatore privato.

• art. 17 R.D. 2440/1923

  La forma scritta è requisito essenziale per la validità dei contratti della pubblica amministrazione; la mancata sottoscrizione dell’accordo da parte dell’amministrazione impedisce il perfezionamento del contratto.

• art. 36 l. 193/2024

  Al fine di procedere a una revisione complessiva della disciplina concernente l'accreditamento istituzionale e la stipulazione degli accordi contrattuali per l'erogazione di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie per conto e a carico del Servizio sanitario nazionale, l'efficacia delle disposizioni di cui agli articoli 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, nonché del decreto del Ministro della salute 19 dicembre 2022 [...] è sospesa [...] comunque, non oltre il 31 dicembre 2026.

  La sospensione normativa delle disposizioni che impongono procedure selettive può consentire, per una sequenza procedimentale distinta e successiva, l’utilizzo del criterio della spesa storica nell’assegnazione di risorse aggiuntive.

• art. 17, comma 9, d.lgs. 36/2023

  L’esecuzione anticipata delle prestazioni, anche ove ammessa per ragioni di interesse pubblico, non equivale necessariamente alla stipulazione del contratto e non impedisce, di per sé, l’annullamento dell’atto presupposto originariamente illegittimo.

Massime di principio

• Nella programmazione dei budget per le prestazioni sanitarie erogate da strutture private accreditate, il fabbisogno da affidare al privato deve essere determinato considerando la domanda complessiva e sottraendo la capacità di risposta del produttore pubblico; la sottrazione anche delle prestazioni già erogate dal privato può integrare difetto di istruttoria e travisamento dei dati.
• L’annullamento d’ufficio di un’assegnazione di budget è legittimo quando l’atto originario sia affetto da eccesso di potere, l’amministrazione individui un interesse pubblico concreto e attuale alla corretta programmazione e all’equa allocazione territoriale delle risorse, agisca entro il termine previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 e ponderi la posizione dei destinatari.
• L’accreditamento istituzionale e l’assegnazione amministrativa di un budget non attribuiscono, senza il perfezionamento dell’accordo contrattuale nelle forme prescritte per i contratti pubblici, un diritto consolidato alla conservazione del finanziamento originariamente previsto.
• L’invio di una bozza contrattuale, la sua sottoscrizione da parte del privato, l’avvio anticipato delle prestazioni, la comunicazione del CIG e i pagamenti provvisori non sono, da soli, sufficienti a perfezionare un contratto pubblico né a impedire l’esercizio dell’autotutela sull’atto presupposto.
• La stipula del contratto o l’avvio delle prestazioni non impediscono automaticamente l’annullamento d’ufficio di un atto originariamente illegittimo; tale potere resta distinto dalla revoca per sopravvenienze e deve essere esercitato nel rispetto dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e dell’obbligo di ponderazione degli interessi coinvolti.
• Il riferimento alla revoca di budget aggiuntivi relativi a una sequenza procedimentale distinta non modifica la qualificazione giuridica dell’intervento principale, quando quest’ultimo sia diretto a rimuovere per illegittimità originaria la precedente assegnazione.

Come è indicizzato