Sentenza n. 298/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato la delibera della Giunta comunale che aveva comunicato il mancato rinnovo della concessione relativa all'area occupata dallo stabilimento balneare, la determina dirigenziale che aveva revocato l'indizione dell'asta pubblica e le successive delibere di aggiornamento e approvazione del Piano delle alienazioni. Ha dedotto, tra l'altro, che il mancato rinnovo integrasse una revoca illegittima della concessione, non preceduta dalle necessarie garanzie partecipative e priva dei presupposti dell'art. 21-quinquies l. 241/1990; che i manufatti insistenti sull'area fossero di sua proprietà; che l'interesse pubblico alla valorizzazione fosse formulato in modo contraddittorio e fondato su una situazione futura e incerta; che Giunta e dirigente fossero incompetenti a modificare le determinazioni consiliari contenute nel Piano delle alienazioni; che la revoca dell'asta fosse in realtà un annullamento d'ufficio per vizi originari, adottato oltre i termini dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e senza indennizzo; e che le successive delibere fossero viziate da nullità, incompetenza, difetto di istruttoria e motivazione. Il Comune ha eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità e tardività dei secondi motivi aggiunti, l'inammissibilità della nuova prospettazione introdotta con memoria non notificata e il difetto di giurisdizione sulle questioni dominicali.

La decisione

Il Tribunale ha respinto il ricorso introduttivo, ritenendo legittimo il mancato rinnovo della concessione. Ha qualificato la clausola contrattuale come previsione di rinnovo automatico salvo disdetta e ha escluso che il mancato rinnovo costituisse revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990, poiché il rinnovo non si era ancora perfezionato; la comunicazione era quindi una tempestiva e motivata disdetta del rapporto concessorio. Ha inoltre ritenuto che i manufatti non amovibili insistenti sul suolo comunale fossero acquisibili al patrimonio comunale per accessione e in forza della clausola concessoria, escludendo la proprietà della società. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa sulle questioni dominicali in quanto incidentali rispetto alla legittimità degli atti amministrativi. Ha invece accolto i primi motivi aggiunti e annullato la determina dirigenziale n. 330/2025: l'amministrazione aveva rilevato vizi originari nella precedente istruttoria e nella stima del bene, relativi alla consistenza e al regime proprietario del cespite, sicché il potere esercitato era sostanzialmente quello di annullamento d'ufficio e non di revoca. L'atto avrebbe dovuto rispettare l'art. 21-nonies l. 241/1990, incluso il termine ragionevole di dodici mesi vigente all'epoca, mentre era intervenuto oltre tre anni dopo l'indizione dell'asta. La negligenza istruttoria dell'amministrazione non poteva consentire di differire il termine mediante la successiva scoperta di elementi che essa avrebbe dovuto acquisire tempestivamente, né ricorrevano i presupposti della deroga per false rappresentazioni. Il giudice ha osservato che l'amministrazione avrebbe potuto valutare una soluzione conservativa, quale la convalida ex art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990, chiarendo che l'oggetto della vendita comprendeva il solo suolo e non i manufatti. L'annullamento della determina ha comportato la caducazione degli atti successivi impugnati con i secondi motivi aggiunti, in quanto consequenziali. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Le questioni dominicali pregiudiziali e incidentali rispetto alla legittimità degli atti amministrativi rientrano nella cognizione del giudice amministrativo.

• artt. 934 e 936 c.c.

  La regola dell'accessione opera a beneficio del proprietario del suolo, salvo un diverso titolo idoneo, e conduce all'acquisizione dei manufatti non amovibili insistenti sul fondo.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca presuppone sopravvenuti motivi di pubblico interesse, un mutamento non prevedibile della situazione di fatto o una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; non è lo strumento per rimuovere vizi genetici dell'atto.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  I vizi originari di erroneità, travisamento, difetto del presupposto e difetto di istruttoria determinano l'annullabilità del provvedimento.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio di un atto illegittimo deve essere esercitato entro il termine ragionevole previsto dalla legge e nel rispetto dell'affidamento del privato; nel caso concreto il termine di dodici mesi era decorso.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.

  La convalida costituisce uno strumento di autotutela conservativa, utilizzabile per emendare e stabilizzare un atto annullabile quando sussistano ragioni di interesse pubblico e un termine ragionevole.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  La deroga al termine ordinario richiede false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci imputabili al privato, accertate con sentenza passata in giudicato; non basta la successiva emersione di elementi che l'amministrazione avrebbe dovuto acquisire.

• art. 6, lett. b), l. 241/1990

  L'amministrazione deve svolgere un'istruttoria adeguata e completa prima di individuare il bene da alienare e determinarne il valore.

• art. 1, comma 136, l. 311/2004

  La disposizione, ormai abrogata, costituiva una specifica ipotesi di annullamento d'ufficio oltre i termini ordinari per finalità di risparmio pubblico; la sua abrogazione conferma l'impossibilità di utilizzare la revoca per eludere i limiti dell'annullamento d'ufficio.

Massime di principio

• Il mancato rinnovo di una concessione-contratto, comunicato prima della scadenza in presenza di una clausola di rinnovo automatico salvo disdetta, costituisce disdetta del rapporto e non revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990, se il rinnovo non si è ancora perfezionato.
• L'amministrazione che intenda rimuovere un atto perché affetto da vizi originari di istruttoria, presupposto o ricostruzione fattuale deve esercitare il potere di annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990; la qualificazione formale dell'atto come revoca non è decisiva, dovendo rilevare il potere sostanzialmente esercitato.
• La successiva scoperta di elementi istruttori che l'amministrazione avrebbe potuto e dovuto acquisire nella fase originaria non consente di differire il termine per l'annullamento d'ufficio né di eludere la tutela dell'affidamento del privato.
• La deroga al termine ordinario dell'annullamento d'ufficio per false rappresentazioni presuppone una condotta decettiva del privato, accertata nei termini richiesti dalla legge; non è sufficiente la mera incompletezza o negligenza dell'istruttoria amministrativa.
• Quando un atto amministrativo annullabile può essere conservato mediante una correzione idonea a eliminare il vizio, l'amministrazione può ricorrere alla convalida ex art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990, purché sussistano ragioni di interesse pubblico e il termine sia ragionevole; la convalida esprime un principio di preferenza per la conservazione dell'azione amministrativa ove possibile.
• Il giudice amministrativo può conoscere incidenter tantum delle questioni dominicali quando esse siano pregiudiziali rispetto alla decisione sulla legittimità di provvedimenti amministrativi, ai sensi dell'art. 8, comma 1, c.p.a.

Come è indicizzato