Sentenza n. 9552/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha contestato il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, chiedendo l'annullamento dei decreti ministeriali di certificazione e quantificazione dello sforamento e delle linee guida propedeutiche, nonché del provvedimento regionale che aveva individuato l'impresa e quantificato in euro 4.403,28 la somma dovuta. Ha inoltre chiesto l'accertamento dell'inesistenza o illegittimità del credito regionale, la restituzione delle somme eventualmente riscosse o compensate e il risarcimento dei danni. Dal testo emerge che le censure riguardavano, in sostanza, la legittimità del sistema normativo e degli atti applicativi del payback, già esaminata dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 139 e n. 140 del 2024. È stata inoltre esaminata d'ufficio la questione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo rispetto ai provvedimenti regionali di quantificazione della quota individuale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni, poiché essa aveva adottato soltanto l'intesa del 28 settembre 2022, quale atto endoprocedimentale, senza incidere autonomamente sulla sfera giuridica della ricorrente, disponendone l'estromissione. Quanto agli atti ministeriali, il ricorso è stato respinto: il Collegio ha richiamato la disciplina del payback e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo non fondate le censure già esaminate dalla Sezione. In particolare, il meccanismo è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo del principio di irretroattività né del legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era previsto, nei suoi tratti essenziali, fin dal 2015. Quanto ai provvedimenti regionali che individuano le aziende e quantificano le somme dovute, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con indicazione del giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione e assegnazione dei termini per la riproposizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Il TAR ha ritenuto che l'attività regionale sia meramente tecnica, contabile, vincolata e priva di esercizio di potere autoritativo: essa consiste nella verifica del fatturato, nella compilazione dell'elenco delle imprese e nell'applicazione matematica di percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali. Ne deriva un rapporto obbligatorio e una posizione di diritto soggettivo relativa al corretto calcolo del quantum debeatur. Le spese sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ripiano inizialmente posto a carico della regione

  Ha introdotto il tetto di spesa per i dispositivi medici e, nella disciplina originaria, ha posto il relativo ripiano a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre ... in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa

  Disciplina il payback, le percentuali di concorso delle imprese, la rilevazione dello sforamento e, per gli anni 2015-2018, l'individuazione regionale delle aziende e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  il superamento del tetto di spesa ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  Ha precisato le modalità di rilevazione del superamento del tetto e il ruolo dei dati di fatturato.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, definendo la procedura applicativa per le annualità 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata

  Ha istituito il fondo statale e previsto una riduzione dell'importo dovuto dalle aziende, disciplina poi sottoposta al vaglio della Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Ha previsto una disciplina sopravvenuta di pagamento ridotto e la cessazione della materia del contendere per i ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali, al ricorrere delle condizioni di legge.

• art. 11 c.p.a.

  eventuale riproposizione dinanzi al giudice ordinario

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione entro i termini assegnati dal giudice amministrativo.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva e va risolta secondo il criterio della natura della situazione giuridica sostanziale.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback è stata ritenuta conforme alla riserva di legge perché individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri generali di determinazione.

• art. 2 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso la lesione dei principi invocati dalle imprese fornitrici.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso la violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della disciplina nella parte in cui non estendeva la riduzione al 48 per cento a tutte le aziende fornitrici, comprese quelle che avevano instaurato controversie o non intendevano abbandonarle.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018, qualificandolo come contributo solidaristico e riconoscendo la natura tecnica della quantificazione.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la legittimazione passiva spetta all'amministrazione che ha adottato il provvedimento finale lesivo; l'organo che abbia adottato soltanto pareri o atti endoprocedimentali privi di autonoma incidenza deve essere estromesso dal giudizio.
• Nella disciplina del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, la fissazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione della quota complessiva di ripiano appartengono alle competenze statali, mentre alle regioni spettano le attività applicative di individuazione delle imprese e di calcolo della quota individuale.
• La controversia relativa ai provvedimenti regionali che individuano l'impresa fornitrice e quantificano la quota individuale di payback appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'attività regionale è meramente tecnica, contabile e vincolata e non comporta esercizio di potere autoritativo; la posizione dell'impresa è, in tal caso, un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur.
• La qualificazione legislativa dell'atto regionale come "provvedimento" e l'eventuale indicazione dell'impugnabilità davanti al giudice amministrativo non determinano la giurisdizione, che deve essere individuata in base alla natura effettiva dell'attività esercitata e della situazione giuridica sostanziale dedotta.
• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018 non viola, secondo il giudizio costituzionale richiamato, la libertà di iniziativa economica, la riserva di legge, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era previsto nei suoi tratti essenziali già dal 2015 e persegue la finalità di razionalizzare la spesa sanitaria.

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