Sentenza n. 5688/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa, già mandataria di un RTI aggiudicatario di un appalto provinciale, aveva impugnato l’interdittiva antimafia del 7 luglio 2023 e, contestualmente, aveva chiesto l’ammissione al controllo giudiziario. Dopo l’interdittiva, la Provincia aveva chiesto alle imprese superstiti del RTI di individuare un nuovo mandatario ai sensi dell’art. 48, comma 17, del d.lgs. 50/2016; il raggruppamento aveva quindi modificato la propria composizione e la Provincia aveva approvato il nuovo RTI con determinazione del 3 agosto 2023. Successivamente, il Tribunale della prevenzione aveva disposto il controllo giudiziario e sospeso gli effetti dell’interdittiva. L’impresa aveva pertanto chiesto la reintegrazione nell’appalto, ma la Provincia l’aveva negata, ritenendo non sussistente la continuità del possesso dei requisiti e ormai intervenuta la sostituzione del mandatario. Il TAR aveva respinto i motivi aggiunti. In appello, l’impresa ha sostenuto, da un lato, che l’annullamento dell’interdittiva disposto dal Consiglio di Stato con sentenza n. 8390/2024 avesse travolto retroattivamente l’estromissione dall’appalto e imponesse la riammissione; dall’altro, che la stipula del contratto avesse già determinato l’inizio della fase esecutiva, con conseguente applicazione delle disposizioni favorevoli alla prosecuzione del rapporto in caso di controllo giudiziario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Quanto al primo motivo, ha chiarito che il giudicato di annullamento della precedente interdittiva riguardava esclusivamente vizi formali e procedimentali, consistenti nella violazione del contraddittorio e nella carenza di motivazione sulla mancata applicazione delle misure di prevenzione collaborativa, senza accertare l’insussistenza della permeabilità mafiosa. Ne derivava l’obbligo della Prefettura di rinnovare il procedimento, ma non un effetto conformativo automatico diretto alla reintegrazione dell’impresa nell’appalto. Inoltre, la modifica del RTI era stata disposta il 3 agosto 2023, prima del giudicato annullatorio, e doveva essere valutata secondo il principio tempus regit actum, sulla base della situazione allora esistente. In quel momento l’interdittiva era valida ed efficace e imponeva alla stazione appaltante di impedire la prosecuzione del rapporto con l’impresa colpita, senza margini di discrezionalità. L’ammissione al controllo giudiziario non aveva efficacia retroattiva, non eliminava gli effetti già prodotti dall’interdittiva e non consentiva di rimuovere la sostituzione del mandatario già perfezionata. Il controllo giudiziario, inoltre, non supera l’interdittiva, ma ne presuppone la sussistenza e sospende temporaneamente i relativi effetti. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto che, pur essendo stato stipulato il contratto il 28 giugno 2023, la fase operativa non fosse ancora iniziata al momento della modifica del RTI: le lavorazioni e il servizio di progettazione esecutiva erano stati avviati solo con la determinazione del 3 agosto 2023 e il successivo verbale di avvio. La disciplina che consente la prosecuzione del rapporto in caso di controllo giudiziario costituisce un’eccezione riferita alla fase esecutiva già in corso e non impedisce la sostituzione dell’impresa interdetta prima dell’avvio operativo. La Provincia aveva quindi correttamente applicato gli artt. 92 e 94 del d.lgs. 159/2011 e l’art. 48 del d.lgs. 50/2016. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 92, commi 2-bis, 3 e 4, d.lgs. 159/2011

  La disciplina dell’informazione antimafia impone la considerazione degli esiti del contraddittorio procedimentale e produce, quando l’interdittiva è efficace, effetti ostativi alla instaurazione o prosecuzione dei rapporti con la pubblica amministrazione.

• art. 94 d.lgs. 159/2011

  L’interdittiva antimafia efficace determina l’incapacità dell’impresa a instaurare o proseguire rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione e impone alla stazione appaltante l’adozione dei conseguenti provvedimenti.

• art. 94-bis d.lgs. 159/2011

  La mancata valutazione prefettizia sulla possibilità di applicare misure di prevenzione collaborativa integra un vizio procedimentale e motivazionale, ma l’annullamento per tale vizio non equivale all’accertamento dell’insussistenza della permeabilità mafiosa.

• art. 34-bis d.lgs. 159/2011

  L’ammissione al controllo giudiziario sospende temporaneamente gli effetti dell’interdittiva, senza efficacia retroattiva e senza rimuovere gli effetti già prodotti, compresi i provvedimenti espulsivi o sostitutivi già adottati.

• art. 48, comma 17, d.lgs. 50/2016

  In caso di sopravvenuta incapacità della mandataria di un RTI, la stazione appaltante può proseguire il rapporto con un diverso mandatario individuato dalle imprese superstiti, salvaguardando la continuità dell’esecuzione e gli interessi dei contraenti estranei alla vicenda antimafia.

• art. 80, commi 2, 6 e 14, d.lgs. 50/2016

  I requisiti generali devono essere posseduti senza soluzione di continuità durante la procedura di gara e l’esecuzione del contratto; l’interdittiva sopravvenuta costituisce causa ostativa, mentre la deroga collegata al controllo giudiziario opera nella fase esecutiva del rapporto già in corso.

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  Quando le sopravvenienze fattuali o giuridiche impediscono l’integrale esecuzione del giudicato, l’impossibilità di ripristinare lo status quo ante può rilevare ai fini risarcitori.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un’interdittiva antimafia per vizi formali o procedimentali non comporta automaticamente la reintegrazione dell’impresa nei rapporti contrattuali dai quali sia stata estromessa, quando il giudicato non abbia accertato l’insussistenza della permeabilità mafiosa e lasci alla Prefettura il compito di rinnovare la valutazione.
• Gli atti adottati dalla stazione appaltante durante il periodo di efficacia dell’interdittiva antimafia devono essere valutati secondo il principio tempus regit actum; il successivo annullamento dell’interdittiva non determina, di per sé, l’illegittimità degli atti vincolati di revoca, recesso o sostituzione adottati nel frattempo.
• L’ammissione dell’impresa al controllo giudiziario ex art. 34-bis del d.lgs. 159/2011 non ha efficacia retroattiva, non elimina gli effetti già prodotti dall’interdittiva e non consente di rimuovere provvedimenti espulsivi o modifiche soggettive del raggruppamento già perfezionati.
• La deroga alla regola della continuità del possesso dei requisiti, collegata al controllo giudiziario, opera in presenza di una fase esecutiva del contratto già concretamente iniziata; la mera stipula del contratto non impedisce la sostituzione dell’impresa interdetta se le attività operative non sono ancora state avviate.
• La modifica della composizione di un RTI, formalizzata dalle imprese superstiti per sostituire la mandataria colpita da interdittiva, costituisce un autonomo segmento negoziale e amministrativo che non viene automaticamente travolto dal successivo annullamento dell’interdittiva.
• Il giudicato amministrativo di annullamento opera entro i limiti oggettivi determinati dal petitum e dalla causa petendi: l’annullamento per vizi formali non preclude la riedizione del potere né impone il ripristino integrale della situazione precedente quando intervengano sopravvenienze fattuali o giuridiche incompatibili con tale ripristino.

Come è indicizzato